/Поглед.инфо/ Това не е абстрактен, а фундаментално важен въпрос и той трябва да се постави в обществения дебат за борбата с корупцията, който избухна с нова сила, покрай подготвяните законопроекти за нов антикорупционен орган. Въпросът е важен именно с оглед предстоящата законодателна промяна, която като че ли се приема от всички като нещо неизбежно и задължително, с оглед „изискванията“ от Брюксел и „внушенията“ на отвъдокеанските ни партньори.
Въпросът бе засегнат на последното заседание на Националния съвет на БСП, на което се проведе обсъждане и на проекта за закон за борба срещу корупцията, който БСП иска да афишира пред обществото. Защо се поставя този въпрос, и изобщо възможно ли е с действия срещу корупцията да накърним демокрацията (каквато и да е тя в България)?
Да, възможно е.
Ще припомня законът „Кунева“, който не мина през предходната регисгратура, поради основния упрек, че е антидемократичен и поставя под риск функционирането на политическата система - чрез създаване на своеобразна „политическа бухалка“ в лицето на силно централизираното „бюро“, както и възможността тя да се използва като инструмент за подчинение на опозицията и за контрол върху целия държавен елит (вкл. и чрез анонимни сигнали). Странно е, че в актуалния дебат, аспектът за запазване на демократичните правила и устои отсъства – спори се кой-кого да назначава; кой-кого да разследва и т. н., но не и какво ще е мястото на новата институция; как ще повлияе на баланса на властите и няма ли да се превърне в своеобразна самостоятелна безконтролна власт, която да се изкуши да контролира всички останали.
Както споменах, въпросът е фундаментално важен и бе повдигнат засега единствено във вътрешнопартиен дебат - на заседанието на НС на БСП. В този дебат изказах мнение, че представеният като първоначален вариант законопроект, не трябва да бъде подкрепен и това мнение поддържам и сега. Именно защото считам, че не бива да се поемат рискове за демократичното функциониране на установените институции и не бива да се създават предпоставки за институционален тотател контрол върху политическия и държавен елит. Подобна позиция изказаха и други другари. Имаше и противни становища - законопроектът бе поддържан от Ат. Зафиров, Бр. Аспарухов, Крум Зарков и др. В крайна сметка НС прие решение, с което по принцип подкрепи само политическата позиция за собствена законодателна инициатива на БСП, заявена от актуалното ръковдство на БСП. Въпросът за одобрение на конкретния законопроект на БСП е все още открит и бе оставен за решаване от НС след допълнително обсъждане.
БСП е единодушно и категорично „ЗА“ ефективна законова регулация на обществените отношения във връзка с ликвидиране, или поне силно ограничаване на формите на корупцията; както и за ефективна дейност на институциите, действащи срещу престъпността и корупцията. При това ние сме за закон, който да не прави механично обединение на съществуващи органи и да симулира дейност за пред Брюксел или пред някой друг. Но същевременно БСП е и за запазване на демократичното функциониране на държавните органи и предотвратяване на рисковете от създаване на безотчетни и безконтролни институции, които под флага за необходимостта от самостоятелност и независимост, опазване на тайната и т. н., да се превърнат в инструмент на силните на деня за контрол и подчинение на целия държавен и политически елит (служейки на вътрешни и чужди интереси).
Надявам се, че в БСП ще има сериозен и плодотворен дебат, че ще преценим разумно всички „за“ и „против“ за конкретните законодателни решения и ще излезем пред обществото с добър законопроект, който ще допринесе за ограничаване (до минимум) на това изключително негативно престъпно явление - корупцията. Пиша тези редове, за да участвам в този дебат и публично да изкажа своето мнение като убеден социалист и като юрист.
1. Няколко думи за необходимостта от анализ на причините за престъпността и за корупцията в частност
Години наред (през целия т. н. „преход“) няма съществен успех в борбата с престъпността, и в частност с корупцията. И ако тази констатация е вярна, то трябва да се замислим какво се случи и се случва и защо това е така. Пред очите на обществото бе разграбена и унищожена българската икономика; бяха провалени стратегически проекти - важни за националната сигурност и за развитието на страната (за сметка на чужди интереси); държавата ни реализира слабо развитие (в отделни важни социално-икономически сфери дори няма развитие, а регрес – напр. образованието); основните държавни функции са отслабени до минимум. Не трябва ли първо да признаем, че причините за беззаконие и престъпност се коренят в проваления/сгрешения десно-либерален преход, както и че чрез несправедливото преразпределение на общественото богатство създадохме социално-икономически и субективни фактори, които генерират престъпност и корупция? Трябва да сме наясно първо с причините и след това да се определят институциите и политиките/мерките за борбата с тях. Без провеждане на политики на осезаемо повишаване на стандарта и качеството на живот за хората, никакви съществени резултати в борбата с престъпността и ограничаване на негативните обществени явления не може да се очакват.
БСП (но и никой друг) не говори и не обяснява на обществото, защо има престъпност и корупция, кое я предопределя в българските условия. Никой не разкрива социално-икономическите причини, не предлага мерки за премахване или ограничаване на причините, за да се надяваме на премахване, или поне намаляване на престъпността и корупцията. Ще направим ли честен анализ на процеса и на резултатите от приватизацията, на отдадените концесии, на похарчените милиарди европейски пари и за резултатите от това харчене. (Подобни думи се чуха на пленума, но останаха глас в пустиня.) Ами в тези процеси на целенасочено ощетяване на публичния интерес в изгода на частния, характерни за т. н. дясна политика; в несправедливото преразпределение и допускане на монополно ограбване на хората е заровен коренът на престъпността и корупцията. И за да го разровим - дебатът за борба с корупция трябва задължително да е и дебат за причините, които я пораждат. Ако не говорим за социално-икономическите причини, тогава как да приемем и да очакваме, че само със създаването закон за специална служба, някак си от само себе си, престъпността и корупцията ще бъдат преборени. Това няма как да стане и не трябва да се правим на оптимисти - наивници. (Няма да ни повярват.) Дебатът за антикорупция ще е може би атрактивен, но впоследствие - безрезултатен. Ще говорим за кой-кого и къде да назначава; кой какъв морал има и дали е ял суджук; но не как и защо именно с предлаганите законодателни решения ще ограничим корупцията. Без публичен дебат, основан на анализ на причините - се съмнявам, че ще изберем правилният законодателен път, по който да постигнем очакваната промяна в борбата с престъпността и корупцията.
2. Какъв да е новият антикорупционен орган и трябва ли да има статут на специална служба?
Според мен не трябва да е със статут на специална служба и БСП не трябва да предлага на обществото да се бори с корупцията, чрез нова специална служба. Най-малкото защото ще ни упрекнат в стремежи към практики от миналото, характерни за отречената тоталитарна държава. По-важното е, че ефективната борба с корупцията следва да се реализира от институциите с широка обществена подкрепа, при строга законност и публичен контрол. Специалната служба по дефиниция трябва да е строго централизирана и еднолично подчинена, без значение дали на лице, назначено от президента, или от Народното събрание. Такава специална служба по дефиниця трябва да разполага с всички възможности да контролира (в пряк и преносен смисъл) политическия и държавния елит на страната с т. н. СРС-та. Специалната служба по дефиниция работи в условията на опазване на тайна, което възпрепятства контрола и публичността; т. е. предлагаме специална служба без ясен механизъм за контрол, надзор и отчетност за дейността й. Специалните служби по дефиниция са оперативни и с широки правомощия - и ние предлагаме служба с правомощия по собствена преценка или по анонимен сигнал в медиите - да постави на проверка (вкл. подслушване и/или наблюдение), или разследване на всяко лице от политическия и държавния елит, т. е. всяко лице от един достатъчно широк кръг лица от около 12 хиляди, заемащи ключови държавни, съдебни и политически позиции.
Как Ви се струва – ще бъде ли ефективно и точно за какво?
Ще се запази ли съществуващия властови баланс между институциите, или определена служба постепенно ще получи превес?
Ще се укрепи ли демокрацията и/или държавността ?
Ще може ли подобна служба, преборвайки се с корупцията, да се самосъхрани и да действа обективно, а не по поръчка на силните (наши и чужди) на деня?
Според мен не! Аз се опасявам, че рано или късно (и даже по-скоро, не много късно) при определените български обективни и субективни условия, наложени от порочния „десен“ и „либерален“ преход, тази служба ще се занимава повече с контрол върху елита, и по-малко с ефективна дейност срещу корупцията. Днес открито говорим за вездесъщата „паралелна държава“ и олигархично-задкулисно управление, създавайки такава служба как ще я опазим от тях? Няма как – те бързо ще я прихванат и ще я изкадруват (а „кадры решают все“).
Няма ли риск задкулисието и големите наши и чужди интереси (внушени от съответните посолства) да диктуват дейността на такава служба ? Има реален риск.
Няма ли риск новият антикорупционен орган, ако е със статут и характер на специална служба, да се превърне и в „политическа бухалка“ и средство за контрол и подчинение на опозицията и целия политико-държавен елит? Според мен има голям риск. Особено при управление на десни партии като ГЕРБ, които осъществиха порочния преход в своя и чужда полза, които пряко се олицетворяват с корупционни политики и поръчкови практики, с използване на институции за произволен контрол – нека си спомним за едно тефтерче.
Моето мнение е, че в условията на нашата действителност съществува значителен риск всяка нова специална служба да се превърне от инструмент за защита на държавността и определен публичен интерес - в инструмент на задкулисието, укрепващ и гарантиращ статуквото. (Този риск е завишен, особено в случаите, когато подобна служба действа при условията на опазване на „тайната“ на собствената си дейност.) Ето защо, според мен, корупцията не може и не трябва да се „бори“ със специална служба и такъв риск не трябва да се поема. Затова и поставям отново въпроса – антикорупция или антидемокрация ?
3. Какъв да е статутът – независим или подчинен орган и къде трябва да е ситуиран (ако се приеме, че на всяка цена трябва да има нов антикорупционен орган)?
В системата от държавни органи има отделни подсистеми – напр., на изпълнителната власт, както и отделни самостоятелни независими органи. По проекта за закон на БСП, правилно се предлага службата да „изпълнява дейността си самостоятелно и във взаимодействие с други държавни органи“. Под такава формулиравка явно се има предвид службата да е напълно независима и прозира желанието тази служба изрично да се разграничи от изпълнителната власт и да се подчертае, че не е част от изпълнителните органи. Всъщност, статутът на предлаганата нова специална служба е крайно неясен и неопределен – едно юридическо лице на бюджетна издръжка със седалище в София. Определяне на статут на юридическо лице на бюджетна издръжка (то няма какво друго да бъде) - не е достатъчно. Още повече, че по отношение на службата „де факто“ няма законово определен механизъм за отчетност, надзор или контрол върху дейността й (макар да има текст, че върху службата се осъществява контрол (забележете) „от предвидените в Конституцията (?) и този закон органи“). Нито по Конституция, нито по проектозакон се предвижда ясен механизъм за отчетност и контрол. Тази неопределеност и безнадзорност увеличава риска за самата служба.
В текущия дебат се преекспонира въпросът кой да назначава ръководителя на службата и се създава впечатление, че БСП изрично държи, службата да е към президентската институция. Не бива да се самозалъгваме. По законопроекта, в първоначално обявения му вариант, тази служба няма нищо общо с президента. Това, че се предлага да му се даде правото да подписва указ за назначаване на председателя на службата, или че ще създава териториалните й отдели с указ (нещо много оригинално като законодателно решение), не я прави служба „към президента“, напр. подобно на НСО. По-скоро президентът е пришит към тази служба, за да се ползва авторитетът му на държавен глава. Грешно е да очакваме, че поради личността на сегашния президент (който се ползва с широко одобрение) има гаранция за правилния избор на ръководителя й, за обективността и ефективността на дейността й. Първо, президентът е с мандат (ще бъде избран и друг пррезидент), а службата не е; и второ (по-важно), президентът само назначава и няма никакъв определен механизъм да контролира дейността й. Ако вярваме на този президент, то можем относително да вярваме на службата само временно и то в един единствен случай – ако президентът се самоназначи и за ръководител на антикорупционния орган.
Неясният статут на тази специална служба, липсата на конкретен механизъм за контрол и отчетност на дейността й, вездесъщността на председателя й, замаскираният втори ръководител – в лицето на административния секретар (който неясно от кого и как се назначава, и който дори организира и координира взаимодействието с другите институции), са все рискови предпоставки за възможност службата да се превърне в инструмент на тотален контрол върху политическия и държавен елит. Ако такива предпоставки се заложат в закона, службата ще представлява приоритетен интерес за вътрешните олигархични групи и лица, и/или за чужди представителства на близки и далечни държави, което означава че неминуемо ще се правят (и то постоянно) опити за превземането й, а чрез нея – за установяването на контрол върху елита и цялостната държавна политика в чужд интерес.
Според мен, в закона ясно трябва да се определи, дали това ще е независим орган или орган към президента. Така поне една от централните държавни институции ще носи персоналната политическата отговорност за резултатите от работата на тази служба.
4. Какъв да е този орган за антикорупция – едноличен или колективен?
Според мен, ще бъде грешка ако създадем едноличен орган. Уязвимостта на едноличиния орган е значително по-висока в сравнение с колективния такъв. (Впрочем, позицията на предишното ръководство на БСП и на предходната парламентарна група по повод закона „Кунева“ бе категорично против създаването на едноличен орган за антикорупция.) Сега, без да се дават ясни аргументи, позицията е сменена. Защо? Добър вариант, според мен, би било, ако се създаде колективен независим орган (например, от 7 членове) и съставът му се формира от квота на Народното събрание (3-ма - от различни парламентарни групи), квота на президента (2-ма) и квота на съдебната власт (2-ма); с не по-малко от 5-годишен мандат. Председателят на колективния орган може да се назначава и с указ на президента – най-добре по предложение на мнозинството на самия колективен орган, взето с обикновено мнозинство. В това има логика, защото така ще се създаде определен механизъм, гарантиращ независимост. Тезата, че ако антикорупцианният орган е „под шапката“ на президента (като отделна равноотдалечана от другите власт) това е достатъчно за ефективност и превенция за недопускане на корупционните практики, които се реализират най-вече от управляващото мнозинство (споделяна и афиширана гласно и от някои другарки и другари от БСП) - не е достатъчно убедителна. А, ако самият президент е близък до управляващото мнозинство, напр. се-де-сар или герберист - имахме и такива случаи.
5. За специализацията на институциите и законодателството в борбата с престъпността – вечният въпрос докъде и колко специализация
Това е важен въпрос, който също бе повдигнат на заседанието на НС на БСП и по който нямаше единодушие. Моето мнение е, че в условията на малка държава с ограничени бюджетни и кадрови възможности, прекомерното роене (специализирането) на институциите и законодателството по принцип не е добър подход. Ако поемем по пътя на последователната специализация на законодателната уредба и на институциите – докъде ще стигнем? Ще правим ли след година, напр., специална служба за борба с контрабандата? След това (а може би преди това) – служба за борба с данъчните измами; после – за пране на пари и т. н., и т. н., докато стигнем и до служба за борба с черното тото. Предлагам да не се подхлъзваме по този път, или поне да си определим крайно число на специалните служби, което да не надхвърляме – до 3 или максимум до 5. Прогнозирам, че количествените натрупвания, в този случай, ще водят до отрицателни изменения и резултати.
По-важно, според мен, е, не да създаваме нови специални институции със специални права, а да разкрием и публично да обявим причините защо сегашните органи и служби не постигат очакваните от обществото резултати в борбата с престъпността. Ако се отстранят причините – вероятно и институциите ще заработят. От полза ще е и непрекъснат обществен дебат по борбата с престъпността, включително и по конкретната работа и резултати на правоохранителните органи и служби. Ако това не се направи, колкото и специални служби да създаваме, то резултатът ще е един и същ – незодоволителен. Защото, като преместим част от една „тайна служба“ (на подчинение на Министерски съвет) в друга – „независима“, но привидно „под шапката на президента“, не създаваме особени предпоставки да променим кардинално борбата с корупцията. Същите хора, същите методи на работа, но условно под патронажа на президента, доколкото той ще назначава техния началник.
6. Трябва ли непременно да се възложат самостоятелни разследващи функции?
Според мен – не. Аргументът, че видите ли не достигала информация от контролните органи до прокуратурата и затова няма разследвания е смешен. Ами да проследим каналите за информация и да видим защо не достига такава до прокуратурата. Да задължим контролните органи да предоставят информация на прокуратурата и тя да я приема и се произнася по нея в разумен срок. Ако проблемът е в обмена на информацията – нова институция ли е необходима, за да бъде решен. За какви разследващи функции настояваме, след като пак ще опрем до прокуратурата и съда, без които не може да има самостоятелно разследване и наложени наказания. Изобщо в държавата има или няма достатъчен капацитет за борба с престъпността и ако няма – не е ли по-правилно да увеличим този капацитет, като укрепим кадрово и организационно-материално съществуващите институции.
Разследването на престъпна дейност изисква особени професионални качества и квалификация. Дали е по-лесно да създадем нов разследващ потенциал в нова институция или да увеличим потенциала на съществуващите разследващи служби. Защо, например, разследващата дейност срещу корупционните престъпления не се вмени на съществуващото следствие (което е извън изпълнителната власт) при взаимодействие с новата антикорупционна институция, ако създадем такава. Доколкото е афиширано пред обществото - следствието има достатъчно неизползван разследващ потенциал.
Признавам, че за себе си нямам окончателен и ясен отговор кое е по-доброто решение – специализацията чрез нови или повишаване на ефективността на съществуващите служби. Но този въпрос стои и ако приемаме едно или друго решение, трябва да сме с ясни аргументи, защо избираме това решение.
7. Трябва задължително да се маркира и още един аспект на законодателната уредба на бъдещата институция за антикорупция – какво ще е е взаимодействието на антикорупционния орган с другите институции – МВР, други контролни органи, прокуратура и съд и на каква основа ще се осъществява.
Тези въпроси по законопроекта на БСП не са ясно уредени. Нещо повече, създава се впечатление, че се върви към законова дерегулация, като е предоставена широка възможност да се сключват някакви междуинституционални споразумения (инструкции) с неясно съдържание и юридическа сила. Целенасочено ограничената законова и подзаконова регулация и дерегулация на взаимодействието между централни институции, както и замяната й с инструкции - според мен, ще е груба грешка и също е предпоставка за подчинението на антикорупцията на вътрешни и чужди интереси.
* * * * *
Гореизложеното е лично мнение. Изказвам го публично, за да участвам в дебата, който считам за важен. Надявам се, че и вътрешнопартийната (в БСП) и обществената дискусия за борбата срещу престъпността и корупцията ще е постоянна и резултатна. И дано поне по този законопроект, преди да „отрежем“ законодателно - пет пъти да премерим и предварително в публичния дебат да се убедим, че институционалната „дреха“, която ще се скрои, ще приляга на българската демокрация и ще ни пази и от слънце, и от студ.
____________________________
* Чавдар Георгиев, юрист, член на НС на БСП