/Поглед.инфо/ „По-силният никога не е достатъчно силен, за да бъде винаги господар, ако не превърне силата си в право и послушанието в задължение“ – Жан-Жак Русо

Макар в предишни публикации във връзка с т. нар. извънредно положение, доколкото все пак България има Конституция и дори все още някои качествени закони от преди настоящата такава, с поредица основни положения от които в законодателните си упражнения да споменахме, че законотворците задължително трябва да се съобразяват, очевидно е наложително да се напомнят някои от тях. Тъй като въпреки многобройните критики за качеството на техния нормотворчески продукт както при изработването на Закона за мерките и действията по време на извънредното положение (ЗМДВИП), така и на последващия за неговото изменение и допълнение, колкото и да се повтаря на депутатите: Scire leges non est earum verba tener, sed vim ac potestatem (Публий Ювенций Целз), явно те нямат намерение, ако не да ги четат и препрочитат, да се постараят поне нещичко им влезе в главите, консултирайки с компетентни специалисти в съответната област. Тук няма да теоретизираме върху темата свързана с рационалното вглеждане в предназначението, детайлите, компонентите и механизмите на действие на правото като явление. Не само защото би било излишно спрямо настоящия състав на действащия парламент, а за да не отегчаваме потенциалния читател на изложеното по-натам.

Нека да повторим. Според чл. 1 от Конституцията:

(1) България е република с парламентарно управление.

(2) Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция.

(3) Никоя част от народа, политическа партия или друга организация, държавна институция или отделна личност не може да си присвоява осъществяването на народния суверенитет.

А съгласно чл. 4, ал. 1 от същата: Република България е правова държава. Тя се управлява според Конституцията и законите на страната.

Сред законите на страната има и такъв, озаглавен Закон за нормативните актове (ЗНА), който урежда материята свързана с изработването и на закони. Съгласно чл. 28 от цитирания ЗНА:

(1) Проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган.

(2) Мотивите, съответно докладът, съдържат:

1. причините, които налагат приемането;

2. целите, които се поставят;

3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба;

4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива;

5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.

(3) Проектът на закон или кодекс, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, се придружава и от справка за съответствието с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека, която се изготвя от Министерството на правосъдието.

(4) Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, а за проект на закон или кодекс - и справка по ал. 3, не се обсъжда от компетентния орган.

В Допълнителните разпоредби на ЗНА има един § 1, според който: "Портал за обществени консултации" по смисъла на този закон е централна, публична уеб-базирана информационна система, която осигурява публикуването на проекти на нормативни актове за обществени консултации, изготвени от орган на изпълнителната власт или от орган на местното самоуправление. В Портала за обществени консултации се създава раздел, в който се вписват физическите и юрдическите лица, на които е възложено от държавата или общините да изработят проекти на нормативни актове, оценки на въздействието, както и размера на възнаграждението им. А съгласно § § 1б от Преходните и заключителни разпоредби на ЗНА: Разпоредбите на глава втора на този закон се прилагат към всички законопроекти, които още не са изготвени. Тези текстове са непосредствено свързани с Глава трета – Изработване на нормативни актове. Въпросният ”Портал за обществени консултации”, който е в съответствие с ал. 2 и 3 на чл. 1, чл. 39, ал. 1 и чл. 41 от Конституцията, а така също с чл. 18а от ЗНА, се поддържа и оперира от Министерския съвет. Ако човек обаче надникне в него, няма да намери нищо, отнасящо се за законопроектите както на ЗМДВИП, така и на следващия за неговото изменение и допълнение.

Съществува в Допълнителните разпоредби на ЗНА и друг § 1а, съгласно който: Глави втора и трета, с изключение на изискването за мотиви по чл. 28, ал. 1, не се прилагат за:

1. законопроектите за държавния бюджет, за бюджета на държавното обществено осигуряване и за бюджета на Националната здравноосигурителна каса, както и за проекти на подзаконови нормативни актове, свързани с изпълнението на държавния бюджет;

2. законопроектите за изменение и допълнение на Конституцията;

3. законопроектите за ратифициране и денонсиране на международни договори;

4. проектите на нормативни актове, свързани с предотвратяване и ликвидиране на последиците от форсмажорни обстоятелства.

Като оставим настрана въпроса за неговата конституционосъобразност, с оглед на конкретната ситуация, обусловена от т. нар. COVID-19, заслужава да се спрем на текста от т. 4 на цитираната разпоредба. Ако според квалификацията на дадено събитие като епидемия или пандемия приемем да е налице фосмажорно обстоятелство, при което отговорност за неизпълнение не се носи поради обективна невъзможност до неговото отпадане, в такъв случай би трябвало единствено да се чудим какво и защо вършат парламентът и правителството, след като каквото и да стане в резултат на такова обстоятелство, те не носят никаква отговорност. Освен като Санчо Панса яхнали магарето като оръженосец да следват премиера, който пришпорвайки Росинант се бори преструвайки се на Дон Кихот с вятърни мелници. Ще се въздържим тук в разпростиране и по темата за Дулцинея. Намираме за уместно, обаче, да направим малко отклонение по повод института на непреодолима сила или force majeure – фр. (от vis major в римското право), доколкото не само във въпросният § 1а, въведен от второто правителство на сегашния премиер през 2016 г. в ЗНА се употребява такова понятие, а и трактуването на свързаното с него събитие от някои като отлагателно, и по-рядко, отменително основание във връзка с други актове и действия на държавните органи.

Институтът на непреодолима сила по принцип е такъв на договорното – гражданско и търговско право. Така напр. без да се конкретизира явлението терминологично като непреодолима сила или форсмажор, съгласно, според чл. 81, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД): Длъжникът не отговаря, ако невъзможността за изпълнението се дължи на причина, която не може да му се вмени във вина. А чл. 306 от Търговския закон (ТЗ) говори директно за „непреодолима сила”. Според легалната дефиниция, съдържаща се в чл. 1218, параграф 1 от Френския граждански кодекс (1), force majeure има тогава, когато събитие, извън контрола на длъжника, не може разумно да се предвиди към момента на сключване на договора и чиито последици не могат да бъдат избегнати чрез подходящи мерки, възпрепятства изпълнението на задължението от страна на длъжника. Т. е. във френското договорно право „force majeure“ означава явление, което по своята същност е аналогично на обстоятелствата, представляващи „непреодолима сила” по смисъла на чл. 306 от българския ТЗ. Определението на Френския граждански кодекс е сходно на чл. 7.1.7. от Принципите UNIDROIT 2010, озаглавен „Force majeure“. Аналогични по смисъл, макар и при известна вариативност на формулировките, са чл. 791 от Виенската конвенция (CISG), както и разпоредбите в хармонизационните проекти на soft law – чл. 8:108 на Принципите на европейското договорно право (PECL) и чл. III – 3:104 на Общата референтна рамка (DCFR 2008). В цитираните разпоредби като освобождаващо от отговорност основание то не се назовава с понятието „force majeure“, но се приема за несъмнено, че се касае именно за него. Според посочените норми, длъжникът няма да отговаря за неизпълнението на договорното задължение, в случай, че:

• то се дължи на препятствие (пречка);

• препятствието е извън неговия контрол;

• не е могло разумно да се очаква длъжникът да го е взел предвид при сключване на договора;

• не е могло разумно да се очаква длъжникът да избегне или преодолее препятствието или последиците от него.

Изложено дава основание да заключим, че между понятията „force majeure“ и „непреодолима сила“ има идентитет и се употребяват за явления с един и същ характер. В сравнителноправен аспект, биха могли да бъдат разгледани различни постановки по въпроса и в руската доктрина, доколкото е налице сходство в обсъждането на въпросният правен институт с тази в България. Терминологично и двете използват законодателно като понятие „непреодолима сила“, което е нормативно закрепено и легално дефинирано. Едновременно с това и в двете участниците в практиката на договорните търговски отношения използват понятието „форсмажор“, което няма легално определение и е по-характерно за международното право и за правопорядъка на някои други държави. В руската цивилистика няма единодушие по въпроса за съотношението на понятията, като според някои автори термините „непреодолима сила“ и „форсмажор“ са тъждествени, каквато гледна точка застъпват А. С. Комаров, Е. А. Суханов, И. А. Дзюба. А други автори – Р. Н. Кузнецов, О. Лапаева, Е. С. Каплунова, застъпват обратната теза, стремейки се да ги разграничат като правни явления. На български език понятието „force majeure“ (форсмажор) традиционно се превежда като непреодолима сила и няма подобен терминологичен спор в правната теория. Термините се използват като синоними и в съдебната практика. Аналогична е употребата и в търговската практика от Българската търговско-промишлена палата, официално назовавайки издаваният от нея „сертификат за форсмажор” като документ за освобождаване от отговорност за неизпълнение или забавено изпълнение на търговска сделка, причинено от непреодолима сила . Т. е. явно се касае за традиционно утвърдена употреба на двата термина като синоними. За разлика от легално употребяваното и нормативно дефинирано понятие „непреодолима сила“, терминът „форсмажор“ и „форсмажорни обстоятелства“ се въвежда и използва в практиката главно чрез т.нар. „форсмажорни клаузи (уговорки)“ в търговските договори. Във връзка с това, теоретично и практически възникват различни дискусионни проблеми, на които тук няма да се спираме, а с оглед темата на настоящото ще отбележим, че най-малкото изглежда странно употребата на понятие от сферата на гражданското и търговско право в ЗНА. Вкл. въпреки съществуващата празнота в конституционната и законодателна уредба както досежно дефиниция, така също и каквито да било указания, по каквито да може да се изведе в т. ч. евентуално чрез аналогия конкретен смисъл и съдържание на института на т. нар. извънредно положение.

Независимо от това, доколкото както и да търсим из споменатия "Портал за обществени консултации" няма да открием нищо, ако макар само на инат поразгледаме в сайта на т. нар. Народно събрание законопроектите на ЗМДВИП и тоя за изменението и допълнението му, няма да открием и там каквато да било информация какво конкретно е правило правителството след обявяване на „извънредно положение” от 13 март 2020 г., вкл. ако не подробна все някаква оценка на депутатите, както и какви други конкретни факти и обстоятелства в тази връзка са мотивирали парламента да приеме първия и втория от тия закони, за да видим, ако не оценка за тяхното въздействие и доклади поне мотивите за тях, от каквито цитираният § 1а от ЗНА не освобождава законотворците дори и при форсмажорни обстоятелства. Няма да открием и каквито да било данни за отчет на правителството какво конкретно е вършило след обявяване на „извънредно положение”, предложение за обявяване на каквото не друг, а то внесе в парламента. Респ. подробна оценка на парламентаристите и какви други конкретни факти и обстоятелства в тази връзка са мотивирали парламента да приеме първия и втория от тия закони. Впрочем онова, което прави впечатление, е, че въпреки § 1а законотворците формално са приложили Глава втора от ЗНА, доколкото към първия от тях освен мотиви се съдържа и предварителна оценка на въздействието. Т. е не са счели да е налице хипотезата по т. 4 от § 1а на Допълнителните разпоредби от ЗНА. Отделен е въпросът, че по същество въпросната оценка за въздействие към първия няма нищо общо със смисъла и съдържанието на разпоредбите от Глава втора на ЗНА. А в цитираната оценка на въздейстие се говори в какви други закони се внасят промени, защо и какво би било въздействието върху нормативната уредба, а не върху обекта, предмет на уредба със ЗМДВИП. Да не говорим за последваща оценка на въздействието от неговото приложение преди приемането на втория за изменение и допълнение на първия. Към втория от споменатите законопроекти пък – този за изменение и допълнение на първия, освен доклад няма и предварителна оценка на въздействието, а само мотиви. Най-забележителното, което не може да не се натрапи в двата на етап законопроекти е, че основен и главен мотив са препоръките на т. нар. Национален оперативен щаб. За този Щаб писахме в предишни публикации, че е измайсторен със Заповед № Р-37/26.02.2020 г. на министър-председателя еднолично, а не дори от Министерския съвет. Ако не приемаме сериозно ежедневните информации, чат-пат брифинги, монолози на тоя-оня и др. под. за отчет, на кого се отчита и как се отчита въпросния Щаб би трябвало да е повече от ясно – на този, който го е назначил със своя еднолична заповед, и който изживявайки се като самодържец отвреме-навреме си позволява да навиква едни или други експерти, каквито е ангажирал уж да му дават акъл. Понеже той не е кой да е, разбира от всичко. А пък на депутатите, несъзнавайки, че usurpatio enim iuris non facit ius (Данте Алигиери: „Монархия”), назначеният еднолично от субекта, понеже е избран от парламента за премиер, който им нарежда вкл. кога какво да правят в суматохата не само със своите заплати, Щабът дава препоръки ония какви закони да творят.

Горе-долу на такава дрипа е на път да заприлича т. нар. парламентарна република на България, която от усърдие на сегашните депутати вкупом да слушат и изпълняват „препоръки” на едно или друго формирование на техния дуче, не демонстрира друго, освен че може не само с каквито и да е имитации на закони, а и без Конституция!