/Поглед.инфо/ Стратегия за възстановяване на баланса и легитимността
През целия половин век на безпрецедентния възход на Азия Хенри Кисинджър е ключова фигура, организираща отварянето на САЩ към Китай в началото на 70-те години и след това продължава да пише книги за китайската стратегия и световния ред. Но в този преходен момент в Азия, най-подходящите наблюдения на Кисинджър могат да бъдат намерени на по-изненадващо място: докторска дисертация за Европа от XIX век, която се бори да намери издател, когато Кисинджър я пише, години преди неговото издигане.
Тази книга „ A World Restored: Metternich, Castlereagh and the Problems of Peace“, 1812–22 , изследва как двама европейски държавници - единият британски, а другият австрийски - са работили за укрепване на нестабилните отношения между водещите континентални държави в края на наполеоновите войни. Техните усилия положиха основите на така наречения дълъг мир на континента - 100 години спокойствие и просперитет между 1815 г. и Първата световна война. Прозренията на книгата имат особен резонанс за днешния Индо-Тихоокеански регион, с неговата засилваща се политика на великите сили и напрегнатия регионален ред .
Ключовото значение на A World Restored днес не е, че Индо-Тихоокеанският регион изисква своя собствена версия на кондоминиума на големите държави в Европа или модерен американско-китайски концерт. Вместо това регионалните връзки работят най-добре, когато поддържат баланс и легитимност, а Вашингтон трябва да работи за напредък и в Азия.
Кисинджър твърди, че фокусът на лорд Касълри върху баланса, съчетан с фокуса на Клеменс фон Метерних на легитимността на реда в очите на държавите-членки, е създал стабилна система.
Днес една стратегия за Индо-Тихия океан би се възползвала от включването на три урока от този епизод от европейската история: необходимостта от баланс на силите; необходимостта от устройство и ред, които държавите от региона да признаят за легитимни; и необходимостта от съюзническа и партньорска коалиция, която да отговори на предизвикателствата на Китай и към двете. Такъв подход може да гарантира, че бъдещето на Индо-Тихия океан се характеризира с баланса и откритостта на двадесет и първи век, а не с хегемонията и сферите на влияние от XIX век.
МИНАЛОТО НА ЕВРОПА, БЪДЕЩЕТО НА АЗИЯ?
На въпроса дали "миналото на Европа ще бъде бъдещето на Азия", както принстънскиФя професор Аарон Фридберг паметно го постави преди две десетилетия, остава недълъг срок до получаването на отговор. Днес Индо-Тихоокеанския регион и Европа и от деветнадесети век се характеризират с изгряваща държава, съперничещи си мощни сили, множество пътища към конфликти, нарастващ национализъм, сблъсъци между либерализъм и авторитаризъм и крехки регионални институции.
Разликите обаче имат значение. За разлика от предвоенна Европа, Индо-Тихоокеанския регион не излиза от революционните сътресения и разрушителната война на великите сили. Вместо това регионът се радва на собствен 40-годишен „ дълъг мир “. Азия като цяло също е много по-взаимозависима в икономическо, финансово и технологично отношение от Европа през XIX век.
По- голямата част от индо-тихоокеанската търговия например се извършва вътрешно, а самият регион е от основно значение за американския просперитет и растеж. Предизвикателството за американската политика не е да създаде ред от хаоса, както беше за европейските лидери от XIX век, а да модернизира и укрепи елементите на съществуваща система.
Друг отличителен елемент на Индо-Тихоокеанския регион е, че неговата еволюирала „операционна система“, за разлика от реда, създаден в предвоенна Европа, е свързана с насърчаване на търговията, както и с предотвратяване на конфликти. Изградена след Втората световна война, системата на региона е комбинация от правни, икономически и свързани със сигурноста договорености, които освободиха стотици милиони от бедност, насърчиха безброй търговски аванси и доведоха до забележително натрупване на богатство.
В основата му са изпитани от времето принципи: свобода на корабоплаването, суверенно равенство, прозрачност, мирно разрешаване на спорове, неприкосновеност на договорите, трансгранична търговия и сътрудничество по транснационалните предизвикателства. Освен това дългогодишният ангажимент на Съединените щати към разгърнатите напред военни сили помогна да се подчертаят тези принципи.
Регионалните връзки работят най-добре, когато поддържат баланс и легитимност.
Две специфични предизвикателства обаче застрашават баланса и легитимността на съществуващия ред. Първият е икономическият и военен възход на Китай. Само Китай представлява половината от БВП и военните разходи в региона , разлика, която само нараства след пандемията на COVID-19. И като всяка изгряваща държава, Китай се стреми да прекрои обкръжението си и да осигури уважение към своите интереси.
Начинът, по който Пекин преследва тези цели - изграждане на остров в Южнокитайско море, нахлувания в Източнокитайско море, конфликт с Индия, заплахи за нахлуване в Тайван и вътрешни репресии в Хонг Конг и Синцзян - подкопава важните правила на установената регионална система.
Това поведение, съчетано с предпочитанието на Китай към икономическа принуда, насочено наскоро срещу Австралия, означава, че много от организационните принципи на съществуващия ред са изложени на риск.
Второто предизвикателство е по-изненадващо, защото идва от първоначалния архитект и дългогодишен спонсор на настоящата система - САЩ. Въпреки решителните усилия на азиатските експерти на администрацията на Тръмп да смекчат щетите, самият президент Доналд Тръмп напрегна практически всички елементи на операционната система в региона.
Той притисна съюзници като Япония и Южна Корея да предоговарят споразумения за споделяне на разходите за американските бази и войски и заплаши да изтегли изцяло силите си, ако не е доволен от новите условия. И двата хода подкопаха съюзите на Индо-Тихоокеанския регион, които трябва да останат балансирани.
Тръмп също така отсъстваше като цяло в регионалните многостранни процеси и икономическите преговори, като по този начин създаде основания за Китай да пренапише правила, които са от основно значение за съдържанието и легитимността на реда. И накрая,
Тази комбинация от китайска увереност и амбивалентност на САЩ остави региона в подем. Съвременният индо-тихоокеански регион се чувства като предвоенна Европа - излиза от равновесие, нарушава реда си и няма очевидна коалиция за справяне с проблема. Ако следващата администрация на САЩ иска да запази регионалната операционна система, която генерира мир и безпрецедентен просперитет, тя трябва да започне, като се обърне към всяка от тези тенденции на свой ред.
ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ НА БАЛАНСА
„Балансът на силите“, пише Кисинджър в „ A World Restored “, е класическият израз на урока по история, че никой ред не е в безопасност без физически предпазни средства срещу агресията.“ Приложено към Индо-Тихоокеанския регион, такова предупреждение е предсказващо: нарастващата материална мощ на Китай наистина дестабилизира деликатния баланс в региона и засили териториалния авантюризъм на Пекин. Оставено без контрол китайското поведение може да сложи край на дългия мир в региона.
Нарастващият материален дисбаланс между Китай и останалата част от региона е забележим. Пекин харчи повече за своите военни, отколкото всички индо-тихоокеански съседи взети заедно. Китай инвестира в оръжия срещу достъп/отказ на зона (включително свръхзвукови ракети и „умни“ мини), които застрашават жизнеспособността на американската регионална намеса. Той също така е инвестирал във възможности за морски и подводнивоенни мощности, които Пекин може да използва за нападателни мисии срещу Индия, Япония, Тайван, Виетнам и други.
В отговор на тези заплахи Съединените щати трябва да положат съзнателни усилия за възпиране на китайския авантюризъм. Вашингтон може да започне, като се отдалечи от единствения си фокус върху първенството на скъпите и уязвими платформи, като самолетоносачите, предназначени да го поддържат. Вместо това САЩ трябва да отдадат приоритет на възпирането на Китай чрез същите относително евтини и асиметрични възможности, които Пекин отдавна използва.
Това означава да се инвестира в конвенционални крилати и балистични ракети с голям обсег, ударни самолети на базата на безпилотни летателни апарати, подводници с управляеми ракети и високоскоростни ударни оръжия. Тези събития ще усложнят китайските изчисления и ще принудят Пекин да преоцени дали рисковите провокации ще успеят.
Истинският регионален баланс обаче също изисква действия в съгласие със съюзници и партньори. Съединените щати трябва да помогнат на държавите в Индо-Тихоокеанския регион да развият свои собствени асиметрични способности за възпиране на китайското поведение.
Въпреки че Вашингтон трябва да запази присъствието си и занапред, той също трябва да работи с други държави, за да разпръсне американските сили в Югоизточна Азия и Индийския океан. Това би намалило зависимостта на САЩ от малък брой уязвими съоръжения в Източна Азия. И накрая, Съединените щати трябва да насърчават нови военни и разузнавателни партньорства между регионалните страни, като същевременно продължават да задълбочават отношенията, в които САЩ играят основна роля – като велосипедна „гума“ върху познатата система за регионални съюз с американски център и съюзнически „спици“.
ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ НА ЛЕГИТИМНОСТТА
Само военният и материален баланс обаче няма да поддържат обновен регионален ред. Стабилността на всяка международна система, пише Кисинджър, в крайна сметка разчита на това, което той нарича „общоприета легитимност“. Всяка международна рамка се нуждае от провлочане на силите в нея. Тук САЩ отново ще трябва да играят централна роля.
За разлика от предвоенна Европа, легитимността в Индо-Тихоокеанския регион не е само въпрос на международна политика и сигурност. Търговията, технологиите и транснационалното сътрудничество също са жизненоважни. Както твърди Еван Файгенбаум , има „две Азии“, които заедно съставляват реда на региона: едната се фокусира върху политиката и сигурността, а другата върху икономиката.
Териториалният авантюризъм на Китай подкопава първия, принудителната икономическа политика подкопава втория, а амбивалентността на САЩ при Тръмп подкопава и двете. Ако тези тенденции продължат и индо-тихоокеанските държави започнат да възприемат настоящия ред като нелегитимен, те могат да се отклонят в сянката на Китай - изтласквайки региона в посоката на деветнадесети век, а не на двадесет и първи век. Ако това се случи, динамичният регион може да се раздели на сфери на влияние: външните сили се изключват, споровете се решават чрез сила, икономическата принуда е норма, американските съюзи отслабват и по-малките държави остават без автономия и свобода на маневриране.
Обръщането на тези тенденции ще бъде предизвикателство и ще изисква дипломатически финес, търговски иновации и институционално творчество от страна на американските политици. В сферата на политиката и сигурността, укрепването на легитимността на настоящия ред, поне ще изисква сериозна ангажираност на САЩ: прекратяване на разклащането на съюзниците, на пропускане на регионални срещи на върха, избягване на икономическа ангажираност и избягване на транснационалното сътрудничество. Тази нова поза ще даде на Съединените щати по-голяма регионална роля и ще даде възможност на индо-тихоокеанските държави да се стабилизират пред лицето на нарастващото влияние на Китай.
Комбинацията от китайска увереност и амбивалентност на САЩ остави региона в неустойчивост.
В икономическата сфера укрепването на настоящия ред означава да се гарантира, че системата продължава да носи материални ползи за своите членове, дори когато Китай расте все по-усъвършенствано в използването на икономическите моркови и пръчки. За разлика от предивоенните европейски преговори, които наблягаха на границите и политическото признание, тези в Индо-Тихия океан неизбежно ще се въртят около веригите за доставки, стандарти, инвестиционни режими и търговски споразумения.
Дори когато САЩ работят за препродажба на чувствителни индустрии и за „управлявано отделяне“ от Китай, това може да успокои предпазливите регионални държави, че преместването на веригите за доставка извън Китай често ще означава пренасочването им към други местни икономики, създавайки нови възможности за растеж. Трябва да се има предвид и това, че Китай предоставя инфраструктурно финансиране чрез инициативата „Пояс и път“,
Договарянето на ролята на Пекин в този ред е най-сложният елемент от цялостното начинание. Въпреки че индо-тихоокеанските държави търсят помощ от САЩ, за да запазят своята автономия в лицето на възхода на Китай, те осъзнават, че не е нито практично, нито изгодно да се изключи Пекин от оживеното бъдеще на Азия. Нито държавите от региона искат да бъдат принудени да „избират“ между двете суперсили.
По-добро решение би било Съединените щати и техните партньори да убедят Китай, че има ползи за конкурентен, но мирен регион, организиран около няколко основни изисквания: място за Пекин в регионалния ред; Китайско членство в основните институции на поддържането на реда; предсказуема търговска среда, ако страната играе по правилата; и възможности за съвместна полза от сътрудничеството в областта на климата, инфраструктурата и пандемията от COVID-19. Маргиналното изкупуване от Китай изигра централна роля за успеха на региона досега. Той ще остане важен и през следващите години.
И все пак в други области поведението на Пекин неизбежно ще се сблъска с визиите на САЩ и Азия за индо-тихоокеанския ред. В отговор Вашингтон ще трябва да работи с други, за да укрепи системата, да предостави на Пекин стимули за продуктивна ангажираност и след това да създаде колективни санкции, ако Китай реши да предприеме стъпки, които застрашават по-големия ред.
Правейки това обаче, вероятно ще възникнат по-големи предизвикателства с увеличаването на силата на Китай. Следователно запазването на баланса и легитимността на системата ще изисква силни коалиции както на съюзници, така и на партньори – при това в известна степен със съгласието и приемането им от Китай.
КОВАНЕ НА КОАЛИЦИИ
Въпреки че идеята, че САЩ трябва да „работят със съюзници“, е почти клише, предизвикателствата пред това са значителни. Поддържането на съществуващия индо-тихоокеански ред неизбежно ще изисква широка коалиция и самите членове, които могат да се присъединят, може да не видят стойността на такъв комбиниран подход, докато настоящата система необратимо бъде повредена. Нуждата от съюзници и партньори често е очевидна едва след разрушаване на статуквото.
Кисинджър наблюдава тази динамика в Европа от деветнадесети век, но тя се прилага еднакво добре и днес. Далечните европейски лидери неизбежно са по-малко загрижени за напористостта на Китай, отколкото индо-тихоокеанските държави в съседство.
Съответно, основното предизвикателство, пред което са изправени САЩ, е да свържат европейския и регионалния подход към китайските предизвикателства. Тази задача се затруднява от икономическата мощ на Пекин: миналия месец Китай използва отстъпки в последния момент, за да привлече успешно ЕС към голямо двустранно инвестиционно споразумение, въпреки опасенията, че сделката ще усложни единния трансатлантически подход при администрацията на Байдън.
Предвид тези ограничения, САЩ ще трябва да бъдат гъвкави и иновативни, при изграждането на партньорства. Вместо да формират голяма коалиция, фокусирана върху всеки въпрос, Съединените щати трябва да преследват поръчкови или ad hoc организации, фокусирани върху отделни проблеми, като D-10, предложен от Обединеното кралство (демокрациите от Г-7 плюс Австралия, Индия и Юзна Корея). Тези коалиции ще бъдат най-спешни по въпроси на търговията, технологиите, веригите за доставка и стандартите.
Други коалиции обаче може да се съсредоточат върху военното възпиране чрез разширяване на така наречения Quad, съставен в момента от Австралия, Индия, Япония и Съединените щати, инвестиции в инфраструктура чрез сътрудничество с Япония и Индия и правата на човека чрез две дузини държави, които критикуват лагерите за интерниране на Пекин в Синцзян и нападението му срещу автономията на Хонконг.
Целта на тези различни коалиции - и тази по-широка стратегия - е да създадат баланс - в някои случаи, да укрепят консенсуса по важни аспекти на регионалния ред, в други да изпратят съобщение, че съществуват рискове за сегашния курс на Китай. Тази задача ще бъде сред най-предизвикателните в новата история на американския държавен кораб.
Преди два века Метерних и Касълрий бяха песимисти, притеснени от системата под напрежение. Дори в цинизма си относно по-тъмните амбиции на държавите и хората, двамата държавници успяха да издигнат трайна и гъвкава система, която да разшири мира и просперитета отвъд онова, което мнозина смятаха за възможно.
Съединените щати и техните съюзници в Индо-Тихоокеанския регион и в цяла Европа се нуждаят от подобно чувство на безпокойство и амбиция днес. Ако го намерят, те могат да гарантират, че регионът, в който се намират приблизително половината от световната икономика, половината от глобалните емисии на парникови газове и половината от всички ядрени въоръжения, остава проспериращ, мирен и отворен - в полза на всички.
Превод: ЕС