/Поглед.инфо/ На 10 декември 2018г., международния ден на Хартата по правата на човека, в Маракеш, Мароко, ще се проведе международна конференция под егидата на ООН за подписване на нов международен документ, наречен ГЛОБАЛЕН КОМПАКТ ПО МИГРАЦИЯТА.

Наясно ли е България със съдържанието и характера на този международен акт. Още от превода на заглавието на документа е видно, че яснотата е твърде относителна. Сред специализираната аудитория, в парламента, правителството и някои НПО, документът е известен не като КОМПАКТ, а като ПАКТ. Страхувам се, че пренебрегването на тази „дребна“ подробност има не само семантично измерение. Терминът „компакт“ почти не се използва, или изключително рядко, в международното право, както сред правно обвързващите, така и сред политически обвързващите документи. За разлика от него, терминът „пакт“ се използва за международни договори, уреждащи значима и сложна материя в различни области на международните отношения, какъвто е например Пактът Бриан-Келог, Пактът „Рьорих“, Международния пакт за гражданските и политическите права и т.н.

ПРЕДМЕТ НА РЕГУЛИРАНЕ

ГЛОБАЛНИЯТ КОМПАКТ ПО МИГРАЦИЯТА, като цяло, е важен и необходим международен акт. Той е призван да решава изключително сложни и разнопосочни проблеми, които произтичат от смесването на огромни маси хора, с различни личностни и национални характеристики.

Миграцията е историческо явление, но през последните години то стана много по-разпространено в резултат на неравномерното икономическо развитие на отделни региони в света. Разпространението му по целия свят го направи глобално предизвикателство, което по особен начин го свързва с останалите глобални предизвикателства като световния тероризъм, глада, бедността, надпреварата във въоръжаването, глобалната сигурност, кибер-престъпността и др.. В този смисъл, кодификацията на тези отношения е обективно необходима глобална задача на международната общност.

В Доклада по миграцията в света за 2018г., международната миграция се определя като комплексно явление, с многообразни икономически, социални аспекти и аспекти, свързани със сигурността, засягащи ежедневния живот на милиони хора по целия свят.

ГЛОБАЛНИЯТ КОМПАКТ ПО МИГРАЦИЯТА адресира широк кръг въпроси – правен статут на мигранти, бежанци, визи, граничен контрол, трафик на хора, нелегален внос, права на човека, трудова заетост и др. Те засягат жизнено важни проблеми на милиони човешки същества. Кодифицирането на тези отношения днес наистина е една от най-важните и същностни задачи на многостранното международно сътрудничество.

Същевременно, КОМПАКТЪТ дава възможност за използването му за политически цели, атакуващи един от основните принципи на съвременното международно право – принципа на суверенитета на държавите. Освен това, той позволява да бъде използван за легализиране на процеса на привличане на неквалифицирана работна сила от слабо развитите в развитите страни. Не са рядкост мнения, че миграцията е и съвременно средство за решаване демографските проблеми в развитите страни. Симптоматично в това отношение бе изявлението на един Зам.-директор на Световната банка от български произход преди няколко години, че мигрантите щели да помогнат на България да реши своите демографски проблеми. Икономическа предпоставка за това е огромната неравнопоставеност в икономическото и технологично развитие на света. КОМПАКТЪТ има за цел да направи по-безопасно, подредено, сигурно преместването на мигрантите от страните на произхода в страните-дестинации. Това обаче се съпътства с риска от легализиране на международно ниво на явлението „изтичане на мозъци и квалифицирана работна сила“ от едни страни, каквато е България, към други.

ПРАВНА ХАРАКТЕРИСТИКА

ГЛОБАЛНИЯТ КОМПАКТ ПО МИГРАЦИЯТА представлява международен акт, разработен под егидата на ООН. Създателите му твърдят, че той има политически, т.е. препоръчителен, а не правно-обвързващ характер, което е записано в текста на документа. Допускам, че авторите са имали сериозни основания да отричат правния характер на акта. Това не отговаря на характера на документа. Не споделям тяхното становище. За мен, категорично, КОМПАКТЪТ е източник на международното право, за което свидетелстват следните правни аргументи:

Първо, КОМПАКТЪТ е преминал всички фази на сключване на многостранен международен договор, под егидата на ООН:

Внесeна е договорна инициатива. Наскоро международните СМИ съобщиха, че са открити документи, потвърждаващи активната роля на Германия в изготвянето на тази инициатива. Хронологическият преглед на процеса по изработване на КОМПАКТА показва, че внасянето на тази инициатива в ООН съвпада с президентството на американските президенти Клинтън, Буш-младши и Обама. Може да се предположи, че сред авторите са били и Франция и ЕС.

Преговорите по този въпрос в ООН започват под формата на т.нар. ДИАЛОЗИ НА ВИСОКО НИВО НА ООН по миграцията. Проведени са два такива форума, през 2003 и 2006г. През 2007г. преговорите продължават на проведения Глобален Форум по Миграцията и Развитието. На 71-та сесия на ОС/ООН през 2016г., в присъствието на държавни и правителствени глави, е съгласуван текста на т.нар. НЮ-ЙОРКСКА ДЕКЛАРАЦИЯ ПО МИГРАЦИЯТА И БЕЖАНЦИТЕ. В този документ се отправя първия призив към страните-членки да изработят Глобален Компакт за бежанците и Глобален Компакт за безопасна, редовна и законна миграция. Текстът на НЮЙОРКСКАТА ДЕКЛАРАЦИЯ по-късно е залегнал в основите на ГЛОБАЛНИЯ КОМПАКТ ПО МИГРАЦИЯТА. Водеща роля в процеса на изработване на КОМПАКТА имат Международната организация по мигрантите (МОМ) и Върховния комисар на ООН по бежанците. От 2008г. Генерален директор на МОМ е Уйлям Маси Суинг (William Lacy Swing), американски дипломат, ръководил организацията през два 5-годишни мандата. През февруари 2018г. той е заменен от португалския дипломат Антонио Виторино (António Vitorino). От юни 2005г. Върховен комисар на ООН по въпросите на бежанците е Антонио Гутереш (Antonio Guterres), сегашния Генерален Секретар на ООН. Очевидно, че процесът на подготовка, изработване, преговорно договаряне, парафиране на Глобалния компакт по миграцията е станал възможен благодарение на активната подкрепа на Антонио Гутереш, първо като Комисар на ООН по бежанците, а днес като Генерален Секретар на ООН. Текстът на документа е изработен от април 2017г. за 18 месеца и е приет в ООН (парафиран) на 13.07.2018г. Съгласно специален документ, наречен „Модалитет за работа по Компакта“, той трябва да бъде подписан на междуправителствената конференция на страните – членки на ООН в Маракеш, Мароко, на 10.12.2018г.

Не е преминат един единствен етап - законодателно обвързване с международен договор чрез ратификация. По този начин, авторите на документа са се стремили да облекчат процеса на обвързване с този международен акт, като преодолеят тромавата процедура на законодателно обвързване чрез ратификация. Тази процедура създава сериозни проблеми, защото е много по-прецизна, правно-аналитична и суверенна по своя характер, защото се зависи от законодателните органи на страните, които в случая са 193 държави-членки на ООН.

Но следва изрично да се подчертае, че ратификационната процедура не е единствен правен способ за обвързване с международен договор и нейното отсъствие не е достатъчно основание да се отрича правния характер на международния акт. В договорната практика се използват и други правни способи като подписване, утвърждаване, подписване без последваща ратификация, присъединяване, размяна на дипломатически ноти и др. В конкретния случай е договорено да бъде използван метода на подписване на международния акт на междуправителствена конференция под егидата на международна организация, който се практикува широко в международното договорно право.

Второ, което е най-съществения правен аргумент: ГЛОБАЛНИЯТ КОМПАКТ ПО МИГРАЦИЯТА е замислен да създаде международен прецедент. След международния договор, международният прецедент е вторият по важност източник на международното право. Това открива пътя към незабавно правно прилагане на неговите положения, а след няколко години - към кодифициране на материята в международен договор.

Трето, отделни членове на КОМПАКТА в доста случаи са императивни. За държави със зависима външна политика и неразвита система за защита на националния суверенитет подобни текстове ще се прилагат като квази-право под въздействието на външно-политически фактори.

Четвърто, този документ в своя преамбюл е тясно обвързан с основните универсални международно-правни инструменти в областта на мигрантите и бежанците, на правата на човека. Това е често използвана техника за превръщането на политически обвързващ документ в международноправен прецедент.

Заявленията от политици, дипломати, международни служители и чиновници, дори конкретният запис в текста на този акт, че той нямал правно-обвързващ характер, нямат международно-правна стойност и са правно ирелевантни. Това очевидно са предназначени за непрофесионалната аудитория. Разчита се на непознаването на международното право в 193 държави-членки на ООН, както от страна на населението, така и от неподготвени, некомпетентни или корумпирани кадри на изпълнителната власт. За мен това е заобикалящ правен маньовър, който позволява да бъде кодифицирана сложната материя на миграцията, без да се минава през тромавата и рискована процедура на сключване на международен договор.

Така, за втори път през 2018г., след Истанбулската конвенция, България е изправена пред опасността да бъде обвързана с неизвестни, непознати, непроучени международни ангажименти, без анализ на правните и социални последици. Рисковете са значителни. Поради това, приветствам разумната реакция на някои политически субекта, на отделни депутати и политици, както и решението на коалиционния съвет на управляващата коалиция против подписването на този документ.

Редица държави вече официално също заявиха, че няма да подпишат ГЛОБАЛНИЯ КОМПАКТ ПО МИГРАЦИЯТА. Ако за някого това има значение, нека да кажа че сред тях са държави-постоянни членове на Съвета за сигурност на ООН, Г-20, ЕС и НАТО. Това прави днес международната обстановка крайно неблагоприятна за нова международната регулация в областта на миграцията. САЩ се разтриса от мигрантска вълна на южната си граница. ЕС е под заплаха от разпадане под натиска на мигрантския поток: Великобритания, Италия и Гърция, Вишеградската четворка, Австрия, Хърватска и други се противопоставят на политиката на безопасна, редовна, законна мигрантска политика, която е коцептуална основа на ГЛОБАЛНИЯ ПАКТ ПО МИГРАЦИЯТА. Аналогични проблеми има по всички краища на света – Латинска Америка, РФ, Китай, Япония, Австралия и др.

Юридическият анализ на ГЛОБАЛНИЯ ПАКТ ПО МИГРАЦИЯТА показва наличието на огромни рискове от политическа злоупотреба с него. За това предупреждава белгийският юрист Андре д’Аржан. Той също се отнася критично към твърденията, че КОМПАКТЪТ не е юридически обвързващ документ В своята критика, д’Аржан изхожда от анализа на съгласуваната рамка на политическите ангажименти, които ще заставят правните власти във всяка страна да се съобразяват с неговите положения. Въпреки че изхожда от друга позиция на правния анализ, белгийския експерт е напълно прав. Споделяйки по същество тези изводи, аз се придържам към по-различен правен анализ на характера и последиците от ГЛОБАЛНИЯ ПАКТ ПО МИГРАЦИЯТА, който изложих по-горе.

КАЧЕСТВО И СТРУКТУРА НА ДОКУМЕНТА

КОМПАКТЪТ е високо качествен, добре структуриран, правно мотивиран международен акт. Трудно могат да се предявят претенции към него от гледна точка на професионалната работа: той е добре изготвен. Състои се от преамбюлна част, наречена „НАШАТА ВИЗИЯ И РЪКОВОДНИ ПРИНЦИПИ“; основна част, разделена на няколко под-части: „РАМКИ НА НАШЕТО СЪТРУДНИЧЕСТВО“; „ЦЕЛИ И ЗАДЪЛЖЕНИЯ“; „ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ; и заключителна част.

В Преамбюла е разработена концептуалната основа на акта. Тя съдържа много съществени и правно приложими принципи. Основен недостатък обаче е вписването на джендър - проблематиката като основен принцип. Наред с легитимни принципи, засягащи правата и интереси на мигрантите, е поставен принципа за недопускане на дискриминация на джендър-основа.

Терминът „джендър“ е използван общо на 29 места в текста на документа, в различни терминологични комбинации“ – джендър-чувствителен, джендър-перспективи, джендър-предопределено съдействие, джендър-предопределена информация, преглед на джендър-предопределени отношения, споразумения за трудова мобилност на основата на джендър-предопределени фактори, политики за трудова мобилност на основата на джендър-предопределени фактори, джендър-предопределени схеми за мигранти, насилие, на джендър-основа, джендър-предопределен подход при адресиране на уязвимост, включително в отговор на придвижване на смесени двойки, джендър-предопределени политики в областта на миграцията, джендър-предопределени механизми на границата и места на първо пристигане, джендър-предопределени дейности; джендър-предопределени дискриминационни ограничения при официално наемане на работа, джендър-предопределени курсове и практики, програми за развитие и адаптация на джендър-предопределени умения на дистанционни или он-лайн принцип, джендър-предопределени програми и документи, които засилват финансово вписване на мигранти и техните семейства, джендър-предопределени разпределителни канали за необгрижено население, неравенства, основани на джендър-фактора, джендър-предопределени програми за връщане и реинтеграция.

Очевидно, че джендър-концепцията в контекста на миграцията е една от най-добре разработените теми в КОМПАКТА. Тя се реализира чрез нейното включване в част „ЦЕЛИ И ЗАДЪЛЖЕНИЯ“. Тя съдържа 23 цели, в голяма част от които джендър-концепцията присъства под една или друга форма.

В тази връзка, подобно на Истанбулската конвенция, тук отново се създават зони на терминологична неяснота. Нещо повече, тези зони се увеличават чувствително поради факта, че ГЛОБАЛНИЯТ ПАКТ ПО МИГРАЦИЯТА не съдържа дефиниция на термина „джендър“, за разлика от Истанбулската конвенция. Това неизбежно води до нарастване проблемите при тълкуването и прилагането на международния акт. Конституционният съд отхвърли ИК с Решение №3 от 2018г. като терминологично неясна, непрецизна, противоречива в определени свои части, и поради това несъответстваща на Конституцията. Глобалният пакт по миграцията не само е носител на същите правни недостатъци, но дори ги разширява. Разширяването на предмета на този международен акт към различни сфери на „джендър-концепцията“ свидетелства за нови по-големи джендър-амбиции в направление на регулацията на миграцията. Тази обвръзка на двата проблемни кръга беше налице в Истанбулската конвенция и предизвика еднозначна негативна реакция на нашето общество. След неуспеха за легализиране на „джендър-концепцията“ чрез международния договор, сега сме изправени пред опит за легализиране чрез международния прецедент. За наличие на нови амбиции свидетелстват призивите в ГЛОБАЛНИЯ ПАКТ ПО МИГРАЦИЯТА за включването на негови концептуални елементи в инструменти за регулация на миграцията двустранно, регионално и универсално ниво. Това е многократно по-амбициозна задача, в сравнение с Истанбулската конвенция.

С оглед на всичко казано по-горе, считам че моята страна не следва да се обвързва с КОМПАКТА. Въпреки обективно необходимата и легитимна цел за глобален отговор на предизвикателствата на международната миграция, въпреки доброто качество на изработения международен акт, считам че ОТ НАША НАЦИОНАЛНА ГЛЕДНА ТОЧКА той не предоставя в този си вид добър и обществено приемлив баланс на правата на мигрантите, от една страна, и гражданите на страните-дестинации. Абсолютно неприемливо е легализирането в България на джендър-концепцията по силата на международен инструмент, по аналогия с аргументите в Решение №3/2018г. на Конституционния съд.

Ангажиментите, произтичащи от ГЛОБАЛНИЯ ПАКТ ПО МИГРАЦИЯТА, не са в унисон с традиционните семейни и духовни ценности на българското общество. Не е изследвано съотношението между ресурса на държавата и поеманите задължения. Изправени сме отново пред задължения, които ние обективно не можем да изпълним. Тяхното изпълнение ще доведе до сериозни социални сътресения в страната, натоварване на нейните социални служби, проблеми с регистрацията, настаняването, здравните услуги на неизвестен брой чужденци, проблеми със сигурността на гражданите, и др.

КОМПАКТЪТ, въпреки легитимната си цел, на този етап не е адекватен регулатор на международните отношения, свързани с мигрантите и бежанците. Проблемите на миграцията трябва да се решават преди всичко на базата на основните принципи на международното право – право на развитие, право на живот, право на зачитане основните човешки права, и чрез решаване на първопричините за миграцията. Миграцията не може да бъде използвана като основа за обедняването на едни и забогатяването на други. Опитите за политическо експлоатиране на това глобално явление трябва да получи единен и съгласуван международен отговор.