/Поглед.инфо/ На Столипин приписват фразата: "В Русия за 10 години се променя всичко, а за 200 години - нищо". Според Александър II "да се управлява Русия не е трудно, а съвършено безполезно."

Идеята да се оставят нещата да вървят от само себе си, също не е нова: Николай I, който владе всички възможни средства за укрепване на съществуващия ред, довежда Русия до застой и болезнено поражение в Кримската война. Днес Владимир Путин, поставяйки задача на правителството да постигне темпове на растеж, по-високи от световните, каза: "В основата на този растеж трябва да бъде глобалната конкурентоспособност на нашата икономика и предприятия, на бизнес климата, на държавното управление..."

За това, защо реформите трябва да престанат да бъдат скок в бездната с неизвестен резултат, а да се превърнат в спокойна ежедневна работа, е разговорът с Олег Григориев – държавен съветник и ръководител на изследователския център "Неокономика". (рус.ез.)

Реформы - это глагол

Интервью Олега Григорьева для "Эксперта".

 В истории России реформы зачастую проходили достаточно болезненно, вызывали кризисы из-за потери управляемости и порой вызывали разочарование даже у самих реформаторов. Петру Столыпину приписывают фразу: «В России за десять лет меняется все, за двести лет — ничего», а Александр II заявил, что «управлять Россией не сложно, но совершенно бесполезно». Идея оставить все как есть тоже не нова: Николай I, всеми силами укреплявший существующий порядок, привел Россию к застою и достаточно болезненному поражению в Крымской войне. Сегодня Владимир Путин ставя задачу перед правительством выйти на темпы роста выше мировых, говорит: «В основе такого роста должна быть глобальная конкурентоспособность наших отраслей экономики и компаний, делового климата, государственного управления...»

О том, почему реформы должны перестать быть прыжком в пропасть с неизвестным результатом, а стать спокойной каждодневной работой, нам рассказал государственный советник РФ 1-го класса, руководитель научно-исследовательского центра «Неокономика» Олег Григорьев.

— Олег Вадимович, в чем основная сложность реформы системы госуправления?

— Реформы, как правило, проводятся исходя из бюрократической логики, в надежде на то, что есть некий универсальный рецепт и самое главное, его придумать и моментально внедрить по всей стране. То есть к улучшению работы государственного аппарата (на всех уровнях), относятся как к разовой акции, к которой нужно долго готовиться, проводить согласования с целью выработать идеальную модель управления, учитывающую все и вся. Но самое главное, бюрократия боится эксперимента и не признает ошибок. На мой взгляд, реформы — это глагол, а не существительное, то есть их можно и нужно проводить перманентно, при этом не отвлекая существующий аппарат управления на их разработку и не распространяя нововведения на всю систему госуправления сразу. Условно говоря, ни один автоконцерн не пытается изобрести идеальный автомобиль раз и навсегда, а постоянно работает над разработкой новых, более экономичных и надежных моделей. Руководители, отвечающие за текущее производство, не имеют отношения к проектированию новых моделей — этим занимаются отдельные группы специалистов. А новая модель, перед тем как вытеснить из производства старую, проходит тестирование на полигонах. Когда я слышу: «Мы приняли хороший закон, но он не работает», — то я утверждаю, что это очень плохой закон, именно потому, что он не работает. Далее, как правило, следует вывод: раз «хороший закон» не работает, виноваты исполнители, следовательно, надо набрать каких-то новых людей, которые смогут воплотить в жизнь неработающие модели управления. На мой взгляд, нужно учиться управлять теми людьми, которые у нас есть, и подстраивать модель управления под реальность, а не наоборот.

— Каким образом применим такой подход на практике?

— Прежде всего, опыт показывает, что не надо спешить и пытаться распространять реформу на всю страну. В 1997 году Евгений Ясин, будучи министром без портфеля, разработал программу реформы ЖКХ и попросил меня оценить эту программу. Я ответил, что, как мне кажется, какие-то параметры надо усилить, а чего-то не следует делать, но главное, что я подчеркнул, мне это только кажется. Я предложил: давайте возьмем город-миллионник, пару пятисоттысячников и несколько малых городов (поскольку в этих случаях программа может работать по-разному) и посмотрим, что получится. В ответ я услышал, что ситуация в ЖКХ критическая и нет времени на эксперименты, надо срочно внедрять по всей стране. В результате на процесс согласований и откладываний в долгий ящик из-за дефолта 1998 года и президентских выборов 2000 года ушло примерно восемь лет. Начни эксперимент сразу, мы бы имели всю информацию — что в программе работает, а что нет, и в каких случаях. Более того, поправив и отследив результат, мы снова внесли бы необходимые изменения. В результате у нас были бы работающие программы реформы ЖКХ для крупных и малых городов, для городов Крайнего Севера и моногородов. Но самое главное, мы бы имели опыт реализации этой программы и могли на его примере обучать руководство других городов. Не надо пытаться реформировать все и сразу. Даже здравая идея о монетизации льгот в силу своей неподготовленности вылилась в большие проблемы для государства и граждан. Смыслом реформы было не обобрать граждан, как многие в результате подумали, а навести элементарный порядок в этой сфере. Регионы просили денег на реализацию многочисленных льгот, но были не в состоянии ответить на вопрос, сколько людей пользуются ими в регионе. В этом случае тоже не следовало спешить и опробовать реформу на нескольких регионах, а не ставить эксперимент над всей страной. На устранение выявленных проблем ушло бы меньше времени и сил, а главное, не пострадал бы авторитет федеральной власти.

— Существует мировой опыт успешного проведения административной реформы?

— Идеальной реформы не провел никто. С административной точки зрения они закончились скорее неудачно. Я подробнее всего изучал британскую административную реформу Тони Блэра. В рамках идеи о необходимости сократить госдолг и дефицит бюджета он был вынужден снизить государственные расходы, не уменьшая при этом количество и качество социальных обязательств. С этой точки зрения реформа была успешной — государственные расходы удалось снизить. Премьер-министр проводил реформу в рамках аврально-опытной деятельности. Блэр сам продавливал решения, подбирал людей из бизнеса, встраивал их в существующую систему управления, лично разрешал возникающие конфликты, на что у него уходила масса времени. Но системы, которая включала бы реформаторов на постоянной основе, создано не было, Блэр ушел, и реформы остановились — в этом главная неудача.

Если реформу не продолжать, то где-то возникает новое напряжение. Например, в результате реформы у врачей система отчетности стала отнимать большое количество времени. Следующим логичным шагом было бы освободить дорогостоящий труд врачей от отчетности, заменив их специальными сотрудниками либо автоматизировав систему отчетности. Кроме того, британская реформа выявила еще одну проблему, которая осталась нерешенной: когда деятельность рутинизируется, то есть становится автоматической, верхние эшелоны управления становятся менее значимыми, рушится иерархия. Три тысячи высших британских чиновников, то есть управленческая элита, которой надо чем-то руководить, оказывает коллективное бессознательное сопротивление реформам. В результате они начинают выдумывать себе новые полномочия по руководству автоматической системой и заинтересованы в сбое этой системы. Они пытаются предложить себя в качестве посредника между обществом и автономно работающими подчиненными. Рост открытости, общение с прессой, работа с общественностью, попытка создавать информационные поводы как раз являются результатом отсутствия объекта управления. Государственные чиновники пытаются отвоевать у общества новые сферы для своей бурной деятельности — ювенальная юстиция, права секс-меньшинств, борьба с глобальным потеплением, сохранение популяции сусликов в Британии и тому подобное.

— В чем проявляется специфика российской модели госуправления?

— Государственное управление в современной России несет на себе две «родовые травмы» — преобладание аврально-опытной деятельности над рутинизированной и низкий авторитет законодательной деятельности. То, что сегодня понимается под рутиной, — это бесконечный поток проблем, на которые необходимо немедленно реагировать, то есть постоянный аврал. На практике это приводит к тому, что, например, многие региональные руководители ликвидацию любой возникшей проблемы предпочитают возглавлять лично, не задумываясь над выстраиванием системы, которая автоматически будет реагировать на проблемы или не допустит их возникновения. Например, один из губернаторов любил лично проверять работу уличного освещения. Найдя неработающую лампочку, он вызывал мэра города, а тот в свою очередь дергал всю свою управляющую вертикаль, пока сигнал не доходил до электриков. Какие затраты несет бюджет при таком подходе? Оставив за скобками вопрос, сколько стоило бюджету рабочее время губернатора, мэра и их аппаратов. Пока они заняты бесконечными «заменами лампочек», все остальные вопросы, требующие их внимания, становятся в очередь. Но самое смешное, что, когда губернатора перевели в другой регион, жители стали жаловаться на неосвещенные улицы. — Каким образом можно помочь регионам выстроить систему, при которой этой проблемой будут заниматься электрики в автоматическом режиме?

— Мой опыт работы с регионами показывает, что часто их руководители не читают уставов и слабо представляют предел своих полномочий и тем более полномочий своих подчиненных. Не надо стесняться отправлять региональных руководителей на своеобразные курсы повышения квалификации. В конце концов, для получения водительских прав нужно пройти обучение и сдать экзамен. «Рулить» регионом, на мой взгляд, более ответственная и сложная задача. Что касается выстраивания рутины, нельзя просто подписать постановление, где будет написано, что освещение должно ремонтироваться автоматически, и ожидать, что оно начнет реализовываться. На практике такие постановления пишутся, но не работают, как большинство «хороших законов». Необходимо прописать механизм реализации, где будут скоординированы работы нескольких городских служб. Если поручить это мелкому чиновнику из городской администрации, то он не сможет провести многие решения, требующие согласования внутри мэрии, в силу своего низкого аппаратного веса. Сам мэр и вице-мэры, у которых кроме лампочек есть еще дороги, ЖКХ, медицина, образование и так далее, не сидят без дела, а постоянно крутятся на работе как белки в колесе. Логичнее использовать группы экспертов, не встроенных в существующую бюрократическую иерархию. По мере успешной реализации небольших проектов сотрудники обучаются и привлекаются к более крупным проектам. Это тоже своего рода иерархия, только несколько иного вида — тот, кто работает над маленьким проектом, не подчиняется тому, кто работает над крупным проектом.

— Проблемы с законотворчеством и авральный подход достались нам от СССР?

— И да и нет. Придя работать в Верховный Совет РСФСР в начале 1991 года в качестве советника, я столкнулся с непониманием парламентом своей основной функции: не осознав себя исключительно законодательным органом, он пытался принять любой вопрос к рассмотрению и вынести обязательное к исполнению решение. В этом был залог конфликта президента и Верховного Совета, который разрешился силовым путем в октябре 1993 года. Кроме того, из-за отсутствия реальной системы парламентаризма в СССР законы были декларативными — за все хорошее против всего плохого. Какая-то конкретика в них содержалась, но не была достаточно точной и жесткой, то есть не давала четких указаний, как реализовывать этот закон. Вопрос исполнения решался сложной управленческой системой, включавшей в себя Госплан, министерства и ведомства со своими положениями и инструкциями.

Когда Верховный Совет из декоративного органа превратился в реальную законодательную власть, законы продолжали писать в соответствии с предыдущим опытом — брали за основу структуру советских законов и заменяли одни декларации другими. Иногда законы возникали внезапно, как, например, антимонопольный. За основу были взяты западные образцы антимонопольного законодательства, и получился нормативный акт, никак не связанный с российской экономической действительностью, — это был механизм влияния на крупные предприятия в пику союзному центру. При этом, несмотря на отсутствие самых важных законов, например, регулирующих сбор местных и федеральных налогов, Верховный Совет правил с регулярностью раз в две недели пенсионное законодательство, в очередной раз выяснив, что забыли вписать в закон какую-то льготную группу — то стюардесс, то угольщиков. Над источниками финансирования этих инициатив вообще не было принято задумываться.

Что касается системы управления, то на момент избрания Михаила Горбачева Генеральным секретарем ЦК КПСС в СССР действовала отраслевая система управления и власть партийного лидера не была абсолютной. Но и в самой партии у Горбачева не было ни авторитета, ни свой команды — нужно было еще поискать такого человека в ЦК, который знал только аппаратную работу. Борясь за реальную власть в стране, новый генсек апеллировал к элите второго эшелона - местным советам, тем самым невольно разрушая отраслевую систему управления. В 1990 году для многих предприятий стало нормой не подчиняться решениям союзных министерств и не отправлять продукцию в соответствии с существующим планом, прикрываясь решениями местных советов или союзных республик. В условиях тотального дефицита и монопольного положения многих предприятий такая неожиданная самостоятельность приносила немалые дивиденды их руководителям. Отраслевая система управления рухнула еще за год до крушения СССР, а местные советы ничем в реальности не управляли.

— Сформировавшееся в 1990 году правительство РСФСР пыталось выстроить автономную систему управления?

— Для примера, Григорий Явлинский, заместитель председателя Совета министров РСФСР, ответственный за разработку бюджета, борясь за реализацию программы «500 дней», забыл составить бюджет РСФСР на следующий, 1991 год. А в январе 1991-го должны были пройти сессии городских и областных советов по утверждению их бюджетов, но для этого они должны были иметь республиканский бюджет, который появился только в начале лета. А, например, в Иркутской области около 60 процентов расходов составляли дотации, которые, в свою очередь, распределялись через республиканский бюджет. Наряду с неработающим союзным центром российские регионы столкнулись с отсутствие республиканской системы управления. Региональный экономический сепаратизм того времени во многом обязан неработающей системе управления в РСФСР. Регионы пытались выживать и возникали разные объединения — «Сибирское соглашение», Ассоциация Юга России.

После распада СССР Россия унаследовала не союзную систему министерств и ведомств СССР, а систему РСФСР. Министерства РСФСР в Советском Союзе не занимались управлением крупными предприятиями, которые находились в союзном подчинении. Какие-то отдельные работники из союзной системы управления, конечно, переходили в органы власти новой России, но это были отдельные случаи несистемного характера. Чиновники, которые успели поработать еще в советской системе управления, как правило, были крайне недовольны вновь складывающейся системой. Их вторичная компетенция — в случае непредвиденных обстоятельств уметь договориться и решить возникшие проблемы — стала первичной, а основные навыки, умение выстраивать автоматическую деятельность, оказались никому не нужны.

Осенью 1991 года правительство России было сформировано на новых принципах, без отраслевых министерств, а аппарат правительства РСФСР, который перешел по наследству к правительству реформаторов, жил своей жизнью, сохраняя отраслевые отделы. Первым постановлением нового реформаторского правительства за подписью заместителя председателя правительства РСФСР по вопросам экономической политики Егора Гайдара стало утверждение программы производства снегоуборочной техники на ближайшую пятилетку! Подписывая его, Гайдар понимал, что не будет больше никаких пятилеток, что некому будет исполнять это постановление и что оно не имеет вообще никакого отношения к реальности, так как уже нет субъекта управления, ответственного за исполнение этого решения. Уже действовал российский закон о предприятиях, который говорил, что они вполне самостоятельны в хозяйственной деятельности и в дальнейшем подлежат приватизации.

Вполне объяснимо, что произошло: был аппарат правительства, в нем еще сохранялись отраслевые отделы и по инерции готовили такого рода постановления в соответствии своими планами работы. Работников аппарата правительства тоже можно понять: они работали по существующим у них планам, новых планов им никто не предоставил. Еще одной серьезной проблемой было то, что мало кто из членов нового правительства работал в госаппарате, некоторые, как известно, трудились пропагандистами. Для новых министров существующий аппарат правительства был настолько непонятным механизмом, что многие просто махнули на него рукой. Один из руководителей аппарата Минтопэнерго в 1992 году жаловался мне, что в течение пяти месяцев ни разу не видел не только министра, но и замминистра, который должен был курировать его подразделение. В результате министры предпочитали обзаводиться достаточно многочисленным секретариатом и штатом помощников, которые и занимались решением всех оперативных вопросов. Иногда эти команды были укомплектованы, мягко говоря, случайными людьми. Сначала шокировало, а потом перестало удивлять, когда в постановлениях правительства 1991–1992 годов встречались орфографические ошибки, фразы, оборванные на полуслове либо сформулированные так, что их невозможно было понять. Нормальной практикой в те годы была доставка наличности для выплат зарплаты во время визитов в регионы руководителей правительства.

Какими нормативными актами все это регулировалось, остается загадкой. Правительство в ручном режиме пыталось не допустить полного коллапса экономики. В один прекрасный момент Гайдар заявил, что мы не учли, какая высокая сезонность у нас в стране, констатируя срыв северного завоза. О том, что северный завоз надо начинать в мае-июне, правительство узнало только в середине лета. Если работа советских министерств была рутинизирована, то есть каждый чиновник знал свой участок и объем работы, то новые команды изначально создали систему госуправления, реагирующую на постоянный аврал.

— Предпринимались ли попытки провести административную реформу в те годы?

— Относительная политическая стабильность наступила только после президентских выборов 1996 года. С первыми комплексными планами реформы госуправления я ознакомился, перейдя работать из Думы в администрацию президента в 1997 году. Но дефолт 1998 года и новый виток противостояния между Думой, Советом федерации, премьер-министром с одной стороны и президентом — с другой отодвинул проблемы реформы госаппарата на второй план. Концептуальная основа этого плана легла в основу административной реформы 2003–2004 годов. В соответствии с указом «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» они были разделены на министерства, агентства и службы. Предполагалось, что министерства будут заниматься нормотворчеством в отношении подведомственной сферы, агентства это исполняют, а службы в соответствии с министерскими инструкциями контролируют, как это происходит. Как первый шаг реформы госуправления это достаточно логичная схема. В рамках проводимой административной реформы руководитель аппарата правительства Дмитрий Козак принял решение, что полномочия министерств регулируются только федеральным законодательством. Ранее положения с полномочиями министерства писали сами себе, внося туда все, что бог на душу положит, — естественно многочисленные полномочия министерств пересекались. В этом смысле Козак указал правильный алгоритм: если вам не хватает полномочий, разработайте проект закона, проведите через правительство, правительство проведет через Госдуму, президент подпишет, и они у вас появятся. При этом существенно повышается роль парламента в госуправлении. Естественно, идеальных законов не бывает, но, в развитие реформы, может быть существенно повышено качество принимаемых законов. Во-первых, нужно проводить рабочие парламентские слушания до принятия закона, пытаясь учесть замечания всех заинтересованных сторон. А во-вторых, через определенный срок, скажем через два года, в обязательном порядке проводить слушания по исполнению этого закона, то есть выяснять, с какими проблемами сталкивается реализация этого закона в жизни. Причем заслушивать можно не только членов правительства, но и судебную власть. Ни одна реформа не может быть успешной в результате одного, даже самого гениального решения, реформы — это поступательный процесс. Первый шаг в любой реформе тут же высвечивает ряд следующих проблем и даже обостряет некоторые из них. Если не продолжать реформу, то неизбежные проблемы могут восприниматься как ее провал. Иногда для решения возникающих проблем могут приниматься ситуативные решения, которые размывают первоначальную структуру реформы и являются шагом назад.

— Как известно, группа под руководством Алексея Кудрина с весны этого года, занимается разработкой проекта реформ госуправления. Каковы ее шансы на успех?

— Около года уйдет на разработку реформы, и начнется процесс согласования. Поскольку реформа, как обычно, распространяется на весь госаппарат и на всю территорию страны, согласование будет идти с участием всех органов власти. Безотносительно того, разработает группа Кудрина что-то гениальное или нет, в процессе согласования что-то вычеркнут, что-то поправят, и в результате целостность замысла будет утрачена. Но эти споры будут умозрительными, разработчики будут говорить, что без этого нельзя обойтись, оппоненты будут говорить, что можно, не опираясь на какой-то опыт. Когда начнется реализация, всем скажут: с завтрашнего дня живем по-новому, но перенять успешный опыт внедрения опять будет негде, и многие начнут ставить эксперименты на себе. Кроме того, масштабирование реформ сразу на всю страну воспринимается как претензия на власть со стороны реформаторов и встречает сопротивление политических оппонентов. Например, когда Егор Гайдар говорил о необходимости либерализации цен, любому разумному человеку было понятно, что это необходимо. Но поскольку шла борьба за власть, это предложение встретило сильное сопротивление в Верховном Совете. Условно говоря, если бы Гайдар выступал за госрегулирование цен, то Верховный Совет боролся бы за их либерализацию.

— Каким образом можно провести реформу федеральных органов власти не целиком?

— Так же, путем введения новых правил работы в нескольких министерствах и ведомствах и отслеживания результата. Наиболее успешным сотрудникам должен быть гарантирован карьерный рост. Это своего рода повторение армейских реформ Петра I, когда нововведения не пытались распространить на всю армию, а на новых принципах были созданы два полка — Семеновский и Преображенский. Имея работающую модель и многочисленный офицерский состав, привыкший к новым правилам службы, Петр распространил полученный ими опыт на всю армию. В таком случае мы не только получаем опыт самих реформ, но и воспитываем специалистов, способных конструировать и отслеживать реализацию более эффективных моделей госуправления. А самое главное, реформы перестают быть опасным прыжком в неизвестность, мы избавляемся от опасности потери управляемости и минимизируем риски в результате проведения неудачных реформ.