Противоконституционните норми в Кодекса за социално осигуряване: чл. 119 КСО

/Поглед.инфо/ 1. Предварителни въпроси

Когато говорим за противоконституционност, винаги имаме предвид конкретна правна норма (правило за поведение), а не разпоредбата, в която тя се съдържа. Разпоредбата е само езиковият израз, чрез който законодателят формулира правилото за поведение, но последното трябва да бъде изведено чрез тълкуване от тази езикова формулировка. Затова при преценката дали правило за поведение, съдържащо се в нормативен акт с ранга на закон е противоконституционно или не, следва да изведем правилото от съответната разпоредба, да изведем такова правило и от разпоредба, съдържаща се в Конституцията на Република България (КРБ), и ако установим противоречие между двете правила, то налице ще бъде противоконституционност.

Противоконституционността обаче не настъпва по право, а трябва да бъде прогласена от Конституционния съд (КС). Това е негово изключително правомощие, произтичащо от чл. 149, ал. 1, т. 2 КРБ. За да го осъществи обаче, КС трябва да бъде сезиран (не може да се самосезира) от някой от субектите, изчерпателно изброени в чл. 150, ал. 1, 3 и 4 КРБ: „(1) Конституционният съд действа по инициатива най-малко на една пета от народните представители, президента, Министерския съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд и главния прокурор“; „(3)Омбудсманът може да сезира Конституционния съд с искане за установяване на противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на гражданите“; „(4)Висшият адвокатски съвет може да сезира Конституционния съд с искане за установяване на противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на гражданите.“ Настоящата статия има за цел да изложи виждането на автора си относно противоконституционността на правилото за поведение, съдържащо се в чл. 119 от Кодекса за социално осигуряване (КСО), да предизвика дискусии и евентуално да провокира някой от субектите, цитирани по-горе, да сезира КС. До прогласяването на противоконституционността на правилото, което ще разгледам, от КС обаче, то ще продължи да поражда правни последици.

2. Проблемът

Със Закон за изменение и допълнение на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди, обнародван в Държавен вестник (ДВ) брой 94 от 29.11.2019 г. досегашната разпоредба на чл. 119 КСО, гласяща: „Решенията на административния съд подлежат на касационно обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс с изключение на постановените по жалби срещу актовете по чл. 117, ал. 1, т. 2, буква „е", бива изменена и новата ѝ редакция, актуална понастоящем, става следната: „Решенията на административния съд подлежат на касационно обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс с изключение на постановените по жалби срещу актовете по чл. 117, ал. 1, т. 1 и т. 2, буква „б", буква „д" - за суми до 1000 лв., букви „е" и „ж".“ Всъщност и предходната редакция на чл. 119 КСО е сравнително нова, тъй като изменя редакцията на същия член от 2013 г. със Закон за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс, обнародван в ДВ брой 77 от 18.09.2018 г. Редакцията на същия член от 2013 г. е следната: „Решенията на административния съд подлежат на касационно обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс.“ Иначе казано, от 18.09.2018 г. насам възможността за касационно обжалване на решенията на административния съд, постановени в производството по обжалване на определени решения на директора на съответното ТП на НОИ, от неограничена такава все повече бива ограничавана като най-същественото ограничение е направено в края на 2019 г.

С новата редакция на чл. 119 КСО от обхвата на касационната проверка пред Върховния административен съд (ВАС) отпадат решенията на административния съд, постановени по жалби срещу решения на директора на съответното ТП на НОИ срещу разпореждания: с които неправилно се определят или изплащат парични обезщетения при временна неработоспособност и трудоустрояване, обезщетения за майчинство, както и помощи; за отказ или неправилно определяне, изменяне и прекратяване на обезщетенията за безработица;за възстановяване на неоснователно получени плащания по държавното обществено осигуряване по чл. 98, ал. 2 и чл. 114, ал. 3 и 4, и за прихващане по чл. 114, ал. 5 (за суми до 1000 лв.);за отказ за изплащане на парични обезщетения при временна неработоспособност и трудоустрояване, обезщетения за майчинство, както и помощи; за спиране на производството по отпускането или изплащането на парични обезщетения при временна неработоспособност и трудоустрояване, обезщетения за майчинство, парични обезщетения за безработица, както и на пенсиите. Очевидно е, че законодателят е ограничил съществено правото на касационно обжалване по отношение не просто на най-масовите случаи на обжалване на административни актове, с които се засягат осигурителните права на гражданите, по съдебен ред, но и на случаите с най-голяма значимост за същите тези граждани. Това законодателно решение накърнява конституционно установени права на българските граждани, както и основни принципи, залегнали в Конституцията на Република България.

3. Противоконституционност

На първо място, правилото, съдържащо се в разпоредбата на чл. 119 КСО, противоречи на основни правни принципи, залегнали в Преамбюла на КРБ.

Първо, прокламираните общочовешки ценности - хуманизъм, равенство и справедливост - биват накърнени с разглежданото законодателно решение. Доста съмнително е дали е хуманно да се ограничават средствата за защита срещу накърняването на осигурителните права на гражданите. Тези права са им предоставени, за да могат гражданите, които са лишени от възможността да придобиват доходи със своя труд, да получават компенсаторни плащания, които да служат за задоволяване на основните им жизнени нужди. Премахването на касационното обжалване по отношение на решенията на административните съдилища, посочени в чл. 119 КСО, означава по-слаба защита на жизненоважните осигурителни права на гражданите, а с това и улеснява тяхното накърняване. Принципът на равенството също бива накърнен, тъй като по отношение на граждани, които са обжалвали други решения на директора на съответното ТП на НОИ по съдебен ред, забраната за касационно обжалване не съществува. Така по отношение на граждани, обжалвали един и същ административен акт (решение на съответния директор на ТП на НОИ) по съдебен ред, но отнасящ се за различни техни осигурителни права, съществуват два режима: някои граждани могат да обжалват решението на административния съд пред ВАС, а други – не. Така стигаме и до принципа на справедливостта, който е нарушен поради нарушаването на другите два принципа – хуманизъм и равенство. Нима е справедливо да се ограничава защитата на основни жизненоважни права и то само за някои от тези права, т.е. по отношение на някои граждани, титуляри на тези права?!

Второ, издигнатите във върховни принципи права на личността, нейното достойнство и сигурността, също биват накърнени с новото законодателно решение за актуалната редакция на чл. 119 КСО. За да е върховен принцип правото на личността, това означава не само съответното субективно право да е закрепено в нормативен акт, но и да са предвидени адекватни гаранции срещу неговото нарушаване. Намаляването на тези гаранции означава, че правото вече не е върховен принцип, а чист формализъм, който законодателят е въвел по необходимост, продиктувана от търсенето на обществено одобрение. Достойнството на личността означава и предоставяне на възможности за достойното ѝ физическо съществуване. А такова е невъзможно без средства (най-вече парични) за задоволяване на основни жизнени нужди. Обезщетенията по КСО са именно такива средства. И колкото по-слабо е гарантирано правото на тяхното получаване, толкова по-застрашен е основният принцип на достойнство на личността. Противоречието тук е не само с Преамбюла на КРБ, но и с правилото, съдържащо се в чл. 4, ал. 2 КРБ. Що се отнася до сигурността на личността, то тя намалява с ограничаването на средствата за защита на личността срещу произвола на държавата и нейните органи.

Трето, разглежданото законодателно решение за изменение на чл. 119 КСО повдига и въпроса за правовата и социална държава. Трудно можем да говорим за правова държава, когато правата на гражданите биват ограничавани (правото на касационно обжалване), а с това се ограничава и защитеността на други техни субективни права (осигурителните права). Противоречието тук е не само с Преамбюла на КРБ, но и с правилото, съдържащо се в чл. 4, ал. 1, изречение първо от КРБ. Още по-трудно можем да мислим за една държава като за социална, когато ограниченията на правата (процесуални и материални) водят до застрашаване на съществуването на гражданите ѝ, имайки предвид социалната функция на осигурителните права.

На второ място, съгласно чл. 14 КРБ: „Семейството, майчинството и децата са под закрила на държавата и обществото“, а разпоредбата на чл. 47, ал. 2 КРБ гласи: „Жената майка се ползва от особената закрила на държавата, която й осигурява платен отпуск преди и след раждане, безплатна акушерска помощ, облекчаване на труда и други социални помощи.“ Другите социални помощи обхващат и обезщетението за майчинство. След като правото на обезщетение за майчинство е сред онези субективни осигурителни права, по отношение на които правните средства за защита биват ограничени, то и закрилата от страна на държавата намалява. Всъщност тази закрила става чисто формална. Разпореждането, касаещо обезщетението за майчинство, подлежи на обжалване по административен ред пред административен орган от административната структура, към която се числи и длъжностното лице, издало обжалваното разпореждане. Не е изненадващо, че най-често обжалваното разпореждане бива потвърдено с решение на директора на съответното ТП на НОИ. Затова за гражданите реалното средство за защита е прибягването до съда като орган на независимата съдебна власт. Но съдебното решение на съответния административен съд може да страда от пороци, водещи до неговата незаконосъобразност. Забраната за касационно обжалване на това решение означава, че колкото и да са съществени пороците му, то ще влезе в сила за жалбоподателя. Липсата на инстанционен съдебен контрол означава и липса на гаранции срещу незаконосъобразни съдебни решения, а с това и намаляване на средствата за защита на лицето, което има право на обезщетение за майчинство. Поради тази причина е съмнително доколко е реална закрилата на държавата по отношение на майчинството след като, за разлика от други субективни права, за защитата на правото на обезщетение за майчинство е предвиден съдебен контрол само от административен съд без право на обжалване на неговото решение пред ВАС. Считам, че забраната, съдържаща се в новата редакция на чл. 119 КСО противоречи на правилото, съдържащо се в чл. 14 КРБ, както и на съдържащото се в чл. 47, ал. 2 КРБ, поради което е налице противоконституционност.

На трето място, съгласно чл. 16 КРБ: „Трудът се гарантира и защитава от закона“, а разпоредбата на чл. 48, ал. 1 КРБ гласи: „Гражданите имат право на труд. Държавата се грижи за създаване на условия за осъществяване на това право.“ Това се отнася не само за правото на труд, но и за свързаните с него права (условията за неговото осъществяване са свързани с него субективни права, предоставени на гражданите), включително и правото на обезщетение за безработица. Безработицата е състояние, при което едно лице е останало без работа и, макар и активно да търси такава, е във временна невъзможност да получава доходи от трудова дейност поради липсата на трудово правоотношение. За да не бъде обаче лицето принудено да работи „каквото и да е“, а да може да избере подходяща за него работа, държавата му предоставя правото на парично обезщетение за безработица. Това право е ограничено по време и размер, но същественото е, че замества трудовия доход, от който лицето е лишено, и дава възможност на това лице отново пълноценно да реализира гарантираното му от КРБ право на труд, избирайки работодател и трудова дейност, които в най-голяма степен отговарят на знанията, уменията и предпочитанията му. Ограничаването на средствата за защита на осигурителното право на обезщетение за безработица е и ограничаване на защитата на правото на труд. Важи вече изложеното в предходния параграф относно обезщетението за майчинство – единственият орган, на който реално може да разчита гражданинът за защита на субективното си осигурително право е административният съд, но решението на последния не подлежи на инстанционен контрол и от каквито и пороци да страда, ще обвърже по задължителен начин жалбоподателя. Считам, че забраната, съдържаща се в новата редакция на чл. 119 КСО противоречи на правилото, съдържащо се в чл. 16 КРБ, както и на съдържащото се в чл. 48, ал. 1 КРБ, поради което е налице противоконституционност.

На четвърто място, съгласно чл. 51, ал. 1 КРБ: „Гражданите имат право на обществено осигуряване и социално подпомагане.“ Правото на обществено осигуряване включва не само правото на парично обезщетение при настъпването на осигурен социален риск, но и гаранциите, че това право може да бъде упражнено и че няма да бъде накърнено от държавата, която следва да го предостави и уважи, когато то бъде законосъобразно упражнено. Осигурителните права се упражняват спрямо държавен орган. Това обстоятелство налага засилен контрол върху законосъобразността на неговите актове, тъй като в осигурителното правоотношение няма равнопоставеност – държавният орган действа от позицията на власт. Затова съдебният контрол е от толкова съществено значение, а ограничаването му означава и намаляване на защитеността на субективните осигурителни права. Считам, че забраната, съдържаща се в новата редакция на чл. 119 КСО противоречи на правилото, съдържащо се в чл. 51, ал. 1 КРБ, тъй като се намаляват гаранциите за упражняването на субективното осигурително право, с което, ако не се накърнява самото то, най-малкото се създават предпоставки за неговото накърняване.

На пето място, съгласно чл. 56, изречение първо от КРБ: „Всеки гражданин има право на защита, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси.“ Това право включва не просто правото на каквато и да е защита, а на адекватна такава. Проверката на решението на административния орган (ръководителя на съответното ТП на НОИ) единствено от административния съд не дава достатъчно гаранции за адекватна защита, защото съдебният акт не подлежи на проверка от горестоящия съд. Пороците, от които страда едно съдебно решение, може да са коренно различни от тези, от които страда решението на административния орган, което е било обжалвано пред съда. Независимо обаче от вида и тежестта на тези пороци решението на съда не може да бъде проверено от ВАС заради съдържащата се в чл. 119 КСО забрана. Други решения на административния съд подлежат на касационно обжалване пред ВАС – това е правилото, а чл. 119 КСО предвижда изключение, което ограничава правото на защита на гражданите. При това не е налице някакъв съществен обществен интерес, стоящ зад това ограничение (забраната), поради което последното не е оправдано. Забраната за касационно обжалване не е мярка, която е необходима в едно демократично общество. Напротив, касационното обжалване и пълноценното упражняване на правото на защита пред съд е мярка, която е необходима в едно демократично общество, за да бъдат защитени интересите на по-слабата икономически страна в осигурителното правоотношение, за която страна е възникнала нуждата от жизненоважни плащания, когато е изгубила източника си на доход. Считам, че забраната, съдържаща се в новата редакция на чл. 119 КСО противоречи на правилото, съдържащо се в чл. 56 КРБ, поради което е налице противоконституционност.

4. Заключение

Забраната в чл. 119 КСО за касационно обжалване на решенията на административния съд, постановени по жалби срещу решения на директора на ТП на НОИ, касаещи оспорването на разпореждания за обезщетения при настъпил осигурен социален риск, накърнява редица основни (конституционни) права на българските граждани било пряко, било посредством ограничаването на тяхната защита. Подробно изложих съображенията си в полза на становището, че правилото, съдържащо се в чл. 119 КСО, е противоконституционно в частта, съдържаща забрана за касационно обжалване, но за да спре да се прилага това правило е необходимо КС да се произнесе в този смисъл, а за тази цел първо трябва да бъде сезиран. Дали обаче у някой от оправомощените съгласно чл. 153, ал. 1, 3 и 4 КРБ субекти ще се намери смелостта и волята да стори това? И, дори да се намери, дали съдът няма, въпреки различния обхват на касационната проверка, да постанови решение, сходно с Решение № 5 от 19.04.2019 г. на КС на РБ по к. д. № 12 / 2018 г.(относно конституционността или липсата на такава в някои нови разпоредби за административното правораздаване)?