Преди институциите стои въпросът за субекта
Една от най-силните страни на управленската програма до 2030 г. е разбирането, че модернизацията на България не може да бъде постигната единствено чрез икономически растеж и повече инвестиции. Затова толкова голямо място в документа е отделено на възстановяването на институционалния капацитет, реформата на администрацията, прозрачността на публичните разходи, правосъдието и ограничаването на зависимостите между политическата власт и частни икономически интереси. В тази логика има последователност: държава със слаби институции трудно може да провежда сложна индустриална, технологична, социална или демографска политика.
Следващото равнище на този разговор обаче е по-трудно. Дори добре конструираните институции са инструменти за провеждане на определена политика. Те могат да създават правила, да разпределят ресурси, да упражняват контрол и да осигуряват приемственост. Но стратегическата посока не възниква автоматично от административната процедура. Необходимо е да съществува достатъчно ясно разбиране за националните цели, способност те да бъдат подреждани по важност и политическа воля да бъдат следвани през период, който често надхвърля живота на едно правителство.
Тук се появява въпросът за субектността.
В политическия смисъл субект е онзи, който не само реагира на обстоятелствата, а е способен да формулира собствен интерес, да взема решения и да носи отговорност за последствията. Държавата притежава институции, но нейната субектност се проявява чрез способността на политическата система да превръща обществените интереси в устойчиви национални приоритети. Разликата изглежда теоретична, но има съвсем практически последствия. Министерството може отлично да изпълнява законовите си функции и въпреки това държавата като цяло да няма последователна политика в дадена област, ако решенията на различните институции не са подчинени на обща стратегическа цел.
Институционалната държава и стратегическата държава не са едно и също
Българският преход беше в значителна степен процес на изграждане и приспособяване на институции. Конституционният модел, пазарното законодателство, регулаторните органи, присъединяването към НАТО и Европейския съюз и последвалото въвеждане на европейските правила постепенно изградиха институционалната архитектура на съвременната българска държава. Този процес беше необходим и промени страната дълбоко.
Натрупаният опит обаче показва, че институционалното устройство само по себе си не решава въпроса за стратегическата посока. България има институции за икономическа политика, енергетика, демография, образование, национална сигурност и регионално развитие, но в редица от тези области дългосрочната приемственост остава проблематична. Правителствата сменят приоритети, стратегии се заменят с нови стратегии, започнати реформи се прекъсват, а хоризонтът на политическото решение често се свива до рамките на мандата.
Управленската програма на кабинета на Румен Радев прави опит да преодолее част от тази фрагментация. В нея икономическата модернизация е свързана с образованието и науката, демографията – с качеството на живот, а инвестиционната политика – с институционалната среда и публичната инфраструктура. Тази взаимовръзка е важна крачка към стратегическо управление. Тя обаче поставя още по-остро въпроса кой осигурява приемствеността между отделните политики и какво се случва с тях след края на настоящия политически цикъл.
Националната индустриална стратегия например не може да даде пълните си резултати за четири години. Енергийни мощности, образователни реформи, демографски политики и голяма инфраструктура имат още по-дълъг хоризонт. Ако всяка смяна на мнозинството означава основно пренареждане на приоритетите, държавата може да има множество стратегии, без да развие стратегическо поведение.
Тъкмо тук понятието за субектност придобива практическо съдържание. То означава способност определени национални цели да бъдат запазени отвъд конкретното правителство, без това да премахва демократичното право на следващото управление да ги променя. Зрелият политически субект не изключва спора. Той създава достатъчно широко съгласие за онези въпроси, при които непрекъснатото започване отначало струва на обществото десетилетия.
Олигархичният проблем е по-дълбок от корупцията
В тази перспектива заслужава допълнително развитие и първият голям приоритет на програмата – „демонтажът на олигархичния модел“. В предишния анализ разгледахме предвидените инструменти за прозрачност, контрол върху публичния ресурс, обществени поръчки и реформа на институциите. Те са необходими и част от тях могат да дадат измерими резултати. По-дълбокият проблем е дали олигархичната зависимост може да бъде преодоляна само чрез институционална корекция.
Олигархията не е задължително организация с ясно очертани граници. В съвременните общества тя може да функционира като устойчива система за преобразуване на икономически ресурс в политическо влияние и на политическо влияние обратно в икономическо преимущество. При достатъчно продължително действие подобни отношения постепенно проникват в начина, по който се вземат решения, формират се обществени нагласи и се разпределят публични ресурси.
От тази гледна точка институционалните реформи са необходимо, но вероятно недостатъчно условие. Ако бъде ограничен един център на влияние, а правилата позволяват на негово място да възникне друг, персоналният състав на системата ще се промени, без непременно да се промени самият механизъм. Затова една по-развита концепция за „демонтаж“ би могла да постави по-силен акцент върху устойчивостта на правилата – така че те да ограничават концентрацията на неформална власт независимо от това кой в дадения момент управлява.
Тук субектността отново се оказва съществена. Борбата с олигархичните зависимости предполага държавата да е способна да различава обществения интерес от интереса на влиятелни групи и да защитава първия дори когато вторите разполагат със значителен икономически, медиен или политически ресурс. Това вече не е само административна компетентност. Изисква политическа воля, достатъчно обществена подкрепа и институции, които могат да издържат на натиска.
Технократичният подход има естествена граница
В програмата има силно присъствие на модерния управленски подход – измерими показатели, дигитализация, информационни системи, административна оптимизация, оценка на резултатите, контрол върху разходите. Това е нейно преимущество. Българската държава действително има нужда от повече професионализъм и по-малко управление чрез импровизация.
Технократичният инструментариум обаче работи най-добре, когато стратегическата цел вече е определена. Данните могат да покажат кой проект е по-ефективен, но не могат сами да решат какъв тип икономика България иска да има след двадесет години. Алгоритъмът може да открие необичайна обществена поръчка, но не може да формулира границата между допустимия частен интерес и националния стратегически интерес. Експертният анализ може да изчисли цената на различни енергийни решения, но окончателният избор включва и въпроси за сигурността, зависимостите и дългосрочната позиция на страната.
Това не е аргумент срещу технократичното управление. То е аргумент за неговото поставяне в по-широка политическа рамка. Професионалната администрация трябва да знае как да изпълни решението; политическият субект трябва да знае защо това решение е необходимо и как се вписва в дългосрочния интерес на обществото.
Подобно разграничение би могло да допълни философията на управленската програма. Ако държавата трябва да стане по-активен стратегически фактор, както самият документ заявява, въпросът за нейния субектен капацитет неизбежно следва въпроса за институционалния капацитет. Първият предполага обща посока, способност за избор и устойчивост във времето; вторият осигурява инструментите, чрез които този избор се реализира.
До този момент програмата е значително по-конкретна за инструментите, отколкото за механизма, чрез който дългосрочните национални цели могат да придобият устойчивост отвъд един управленски мандат. Това не обезсилва заложената концепция. Показва поле, в което тя може да бъде развита.
А такова развитие неизбежно води към следващия проблем. Политическият субект не може дълго да провежда големи промени единствено чрез формалните правомощия на държавата. Той се нуждае от достатъчно обществено доверие, че посоката, в която води страната, е легитимна. Затова след субектността идва въпросът за легитимността – може ли държавата да реформира общество, което не вярва достатъчно на собствените си институции?
Легитимността: липсващият ресурс на реформата
Всяко правителство, получило властта по установения конституционен ред, разполага с формална легитимност да управлява. Тя му позволява да предлага закони, да разпределя публични ресурси, да назначава администрация и да провежда политика в рамките на предоставените му правомощия. За изпълнението на програма, която претендира да променя дълбоко начина, по който функционират държавата и икономиката, тази легитимност е необходима, но не винаги достатъчна.
Съществува и друго равнище – общественото приемане на посоката, в която държавата се движи. То не изисква гражданите да одобряват всяко решение на правителството или политическите конфликти да изчезнат. Демокрацията предполага несъгласие. Устойчивата реформа обаче се нуждае от достатъчно широко убеждение, че институциите действат по разбираеми правила, че тежестите се разпределят сравнително справедливо и че заявените цели не прикриват частни интереси.
Това е особено трудно в общества, натрупали продължително недоверие към публичните институции. При такава среда всяка голяма промяна се сблъсква с предварително подозрение. Нов контролен механизъм може да бъде възприет като средство за натиск. Административната реформа – като подготовка за политически назначения. Промяната на икономическите правила – като преразпределение на пазари. Дори когато подобни подозрения са неоснователни, самото им широко разпространение има политически последствия. Държавата започва да изразходва значителна част от енергията си не за провеждане на реформата, а за преодоляване на съпротивата срещу нея.
Доверието не е награда след реформата
Управленските програми обикновено предполагат, че общественото доверие ще бъде резултат от доброто управление. Ако институциите работят по-добре, корупцията намалява и жизненият стандарт се повишава, гражданите постепенно ще възстановят доверието си към държавата. В тази логика има основание, но причинната връзка действа и в обратната посока. За да бъдат проведени някои от реформите, е необходимо определено равнище на доверие още преди техните резултати да са станали видими.
Това важи особено за промени, които създават непосредствени разходи, а обещават ползи след години. Преструктурирането на администрацията може да засегне работни места. Реформата на публичните предприятия може да промени установени интереси. Пренасочването на бюджетни средства към инвестиции предполага други разходи да бъдат ограничени. Промяната на здравната система неизбежно засяга професионални и икономически групи. Ако обществото не вярва достатъчно на институциите, всяка временна загуба лесно се интерпретира като доказателство, че реформата обслужва някого другиго.
Затова легитимността трябва да бъде разглеждана като част от инфраструктурата на промяната. Както инвестиционната политика изисква капитал, а индустриалната – технологии и квалифицирани хора, голямата институционална реформа изисква обществен кредит на доверие. Той не може да бъде създаден с информационна кампания и не се измерва единствено с рейтинга на правителството. Натрупва се, когато между заявените правила и реалното поведение на властта има достатъчно видима последователност.
Борбата с олигархичните зависимости ще бъде и изпитание за легитимността
Този проблем придобива особено значение при една от централните цели на програмата – демонтажа на олигархичния модел. Подобна политика почти неизбежно ще предизвика конфликт. Ако съществуват устойчиви мрежи от икономически и политически зависимости, тяхното ограничаване няма как да бъде безболезнено. Засегнатите интереси разполагат с ресурси, юридически инструменти, публично влияние и възможности да представят действията срещу тях като политическа разправа.
Поради това успехът няма да зависи само от решителността на държавните органи. Изключително важно ще бъде обществото да може да различава прилагането на общо правило от селективното използване на държавната сила. Ако еднакъв стандарт се прилага независимо от политическата принадлежност, икономическото влияние или отношението към управляващите, реформата постепенно може да натрупва доверие. Ако възникне впечатление, че институционалният натиск е насочен към едни центрове, докато други получават привилегировано отношение, дори юридически издържаните действия могат да загубят обществената си убедителност.
Тук се намира и една възможност за доразвиване на управленската концепция. Прозрачността не трябва да се отнася единствено до публичните разходи. Тя може да бъде принцип и на самата реформа – ясни критерии, публично обяснение на решенията, проследими процедури и възможност обществото да сравнява отношението на институциите към сходни случаи. Колкото по-малко място остава за подозрението, че правилото се променя според човека, толкова по-трудно ще бъде борбата срещу зависимостите да бъде представяна като борба между конкуриращи се политико-икономически групи.
Легитимността се нуждае от разговор за националните цели
Има и по-дълбоко равнище. Програмата предлага политики в десетки области, но дългосрочната им устойчивост зависи от наличието на няколко цели, които обществото възприема като по-големи от конкретния мандат. България рядко е успявала да създаде подобно съгласие. Европейската и евроатлантическата интеграция бяха сред малкото стратегически направления, които в продължение на години запазиха значителна политическа приемственост въпреки смените на правителства.
След постигането на тези цели въпросът за следващия национален хоризонт остана много по-неясен. Членството в съюзите определя геополитическата и икономическата рамка на България, но не може само да формулира съдържанието на българското развитие. Какъв производствен профил иска страната? Кои технологични способности не бива да губи? Каква териториална структура може да бъде жизнеспособна при демографски спад? Какво равнище на енергийна, продоволствена и технологична сигурност трябва да запази? Кои обществени системи трябва да бъдат защитени независимо от политическия цикъл?
Подобни въпроси не могат да бъдат решени веднъж завинаги и не предполагат пълно обществено единодушие. Но ако около част от тях бъде постигнато устойчиво съгласие, реформите получават различен характер. Те престават да изглеждат единствено като програма на временно управляващо мнозинство и започват да се вписват в по-продължителна национална посока.
Това би било особено полезно за сегашната управленска програма. Част от нейните най-важни цели – индустриална модернизация, образование, демография, инфраструктура, енергетика – обективно надхвърлят 2030 г. Ако бъдат възприемани само като „програмата на Радев“, политическата им съдба ще бъде прекалено зависима от съдбата на самото управление. Ако около най-важните от тях възникне по-широко съгласие, следващите правителства могат да променят инструментите, без непременно да разрушават посоката.
Обществото трябва да вижда и цената на избора
Легитимността изисква и честност за ограниченията. Политиката често предпочита да представя целите си така, сякаш всички могат да бъдат постигнати едновременно и без значими загуби. Реалното управление рядко позволява това. Повече средства за една система означават по-малко пространство за друга или необходимост от допълнителни приходи. Ускорената индустриализация може да създава екологични конфликти. Енергийната сигурност може да изисква по-скъпи решения. Поддържането на силна отбрана има бюджетна цена. Регионалното развитие предполага инвестиции, чийто непосредствен икономически ефект понякога е по-нисък от този на инвестициите в най-развитите центрове.
Правителство, което открито показва подобни компромиси, поема политически риск, но може да спечели нещо по-ценно – отношение към гражданите като към участници в стратегическия избор, а не само като към получатели на обещания. При управленска програма с толкова широк хоризонт подобен подход би укрепил връзката между политическата субектност, разгледана в първата част, и обществената легитимност, без която тази субектност трудно може да бъде устойчива.
Легитимността в този смисъл не е популярност. Правителството може да вземе непопулярно решение и въпреки това да запази легитимността си, ако обществото разбира мотивите, вижда еднаквото приложение на правилата и има възможност демократично да оспори избраната политика. Обратното също е възможно – временно популярна власт да загуби институционално доверие, ако възникне убеждение, че правилата са различни за различните участници.
Управленската програма до 2030 г. съдържа значителен набор от инструменти за подобряване на държавата. Нейното концептуално развитие би спечелило, ако общественото доверие бъде разглеждано не само като очакван резултат от успешните реформи, а като ресурс, който трябва да бъде създаван в хода на тяхното осъществяване. Това означава предвидими правила, равнопоставеност, публично обясняване на трудните избори и търсене на по-широка приемственост около целите, които надхвърлят един мандат.
Но дори държава с достатъчно вътрешна легитимност не действа във вакуум. Тя взема решения в система от съюзи, икономически зависимости, международни правила и силови отношения. Така въпросът за способността да формулираш национална цел неизбежно стига до следващото равнище – колко пространство има България да избира и какво означава суверенитет за една малка европейска държава през XXI век?
Суверенитетът в света на зависимостите
Разговорът за суверенитета лесно попада между две крайности. Едната го представя като почти неограничена свобода на националната държава сама да определя своето поведение, независимо от съюзи, пазари и международни зависимости. Другата приема, че в глобализирания свят понятието постепенно губи съдържание и може да бъде заменено от ефективно участие в наднационални структури. И двете представи трудно описват действителността, в която България трябва да изпълнява управленската си програма до 2030 г.
Съвременната държава е включена в множество отношения, които ограничават свободата ѝ и едновременно увеличават възможностите ѝ. Членството на България в Европейския съюз предоставя достъп до огромен общ пазар, инвестиционни ресурси, инфраструктурно финансиране и участие във формирането на общи европейски политики. Членството в НАТО предоставя система за колективна сигурност, която страната трудно би могла да изгради самостоятелно със сравним ресурс. В същото време и двете членства предполагат ангажименти, общи правила и съобразяване с решения, в чието формиране България участва, но които не определя сама.
При подобна среда суверенитетът вече трудно може да бъде измерван чрез отсъствието на зависимости. Практически всички държави зависят от чужди пазари, технологии, капитали, суровини и системи за сигурност. По-полезният критерий е способността зависимостите да бъдат управлявани така, че страната да запази достатъчно пространство за защита на жизненоважните си интереси.
Това разбиране е особено важно за управленска програма, която поставя толкова силен акцент върху активната държава. Стратегическата държава предполага не само институции, способни да изпълняват решения, но и достатъчно ясно познаване на областите, в които прекомерната външна зависимост може да ограничи бъдещия избор.
Суверенитетът все повече се измерва чрез способности
В продължение на десетилетия европейската икономическа интеграция се развиваше върху предпоставката, че задълбочаването на взаимозависимостта намалява рисковете и увеличава ефективността. Производството можеше да бъде разположено там, където е най-изгодно, енергийните ресурси да бъдат купувани от най-конкурентния доставчик, а технологичните компоненти да пристигат чрез глобални вериги за доставки. Пандемията, войната в Украйна, санкционните режими и нарастващото американско-китайско технологично съперничество показаха ограниченията на тази логика. Икономическата ефективност остана важна, но към нея се добави въпросът какво се случва, когато доставката бъде прекъсната по политически или военни причини.
Така понятия като стратегическа автономия, икономическа сигурност и устойчивост на веригите за доставки навлязоха в политиката на самия Европейски съюз. За България този процес създава възможност да мисли за националния си суверенен капацитет не в противопоставяне на европейската интеграция, а като част от нея.
Подобен подход може да бъде развит по-ясно и в управленската програма. Индустриалната политика, енергетиката, земеделието, отбраната, цифровизацията и науката присъстват подробно в документа. Между тях обаче може да бъде изведена още една хоризонтална връзка: кои способности България не бива да губи, дори когато непосредствено е по-евтино да разчита изцяло на външна доставка?
Отговорът не предполага страната сама да произвежда всичко необходимо. За икономика с размерите на българската подобна цел би била нереалистична и изключително скъпа. По-важно е да бъдат определени критичните зависимости и да се прецени кои от тях могат да бъдат диверсифицирани, при кои е необходим национален резерв и в кои области трябва да бъде запазен собствен технологичен, производствен или експертен капацитет.
Енергетиката показва най-ясно цената на стратегическата зависимост
Българският опит през последните години превърна енергетиката в очевиден пример за връзката между икономика и суверенитет. Изборът на енергиен източник вече не се определя само от цената. Значение имат произходът на горивото, сигурността на доставките, инфраструктурата, технологичната зависимост, екологичните изисквания и отношенията между държавите.
Управленската програма предвижда развитие на ядрени мощности, електропреносната инфраструктура, възобновяемите източници, системите за съхранение и регионалната енергийна свързаност. Разгледани през призмата на суверенитета, тези политики придобиват допълнително значение. Енергийната система трябва едновременно да предлага конкурентна цена на индустрията и домакинствата и да бъде достатъчно устойчива при външни сътресения.
Това изисква решения с хоризонт много след 2030 г. Енергийните мощности се изграждат за десетилетия и създават дългосрочни технологични и финансови зависимости. Затова оценката на един проект само чрез непосредствената му цена може да бъде недостатъчна. В нея трябва да влиза и цената на зависимостта, която проектът създава или намалява.
Подобна логика важи за цифровата инфраструктура, телекомуникациите, облачните услуги, изкуствения интелект и критичните информационни системи. Държава, която дигитализира управлението си, увеличава ефективността, но едновременно става по-зависима от технологиите, върху които е изградена тази дигитализация. Въпросът кой притежава инфраструктурата, къде се съхраняват данните и доколко системите могат да функционират при прекъсване на външни услуги постепенно се превръща от технически в стратегически.
Суверенитетът има и човешко измерение
Една от най-сериозните зависимости на България рядко се разглежда като въпрос на суверенитет – зависимостта от собствената демографска и кадрова база. Държавата може да закупи технология, оръжие или медицинска апаратура, но ако няма достатъчно хора, които могат да ги използват, поддържат и развиват, формалното притежание не създава реална способност.
Тук управленската програма вече съдържа важни връзки между икономика, образование, наука и демография. Те могат да бъдат доразвити чрез разбирането, че човешкият капитал е част от стратегическата автономност. Загубата на инженери, лекари, учени, преподаватели и технически специалисти не е само проблем на пазара на труда. При определен мащаб тя ограничава набора от решения, които държавата изобщо може да взема.
Същото важи за научната компетентност. Ако България няма собствен експертен капацитет в дадена стратегическа област, тя неизбежно ще оценява възможностите си чрез чужда експертиза. Това не означава отказ от международното научно сътрудничество. Напротив, малка държава има особено силна нужда от него. Но участието е много по-пълноценно, когато страната разполага със собствена школа, специалисти и способност критично да оценява получаваното знание.
Членството в съюзи не отменя националната стратегия
За България този въпрос е чувствителен, защото разговорът за суверенитета често се превръща в спор „за“ или „против“ Европейския съюз и НАТО. Подобно противопоставяне би стеснило проблема. Българското членство в тези организации е част от реалната стратегическа среда на страната и управленската програма е изградена в тази рамка. По-съдържателният въпрос е как България използва членството си.
В една интеграционна система малката държава може да увеличава влиянието си чрез ясни приоритети, компетентна администрация, коалиции с други държави и последователно участие във формирането на общите политики. Ако няма предварително определени интереси, тя лесно преминава към реактивно поведение – приспособява националната политика към решенията, след като те вече са формирани.
Така суверенитетът придобива парадоксална характеристика: понякога той се упражнява най-ефективно чрез участие в общото решение, а не чрез дистанциране от него. Това обаче предполага държавата да знае какво иска да постигне преди началото на преговорите. Дипломатическата активност не може да компенсира липсата на национален приоритет.
В този смисъл концепцията за активна стратегическа държава, заложена в програмата, може да бъде разширена с по-ясно определяне на критичните национални способности и зависимости. Подобна рамка би позволила всяка голяма политика – от енергетиката до цифровизацията – да бъде оценявана не само според икономическата ѝ ефективност, но и според това дали увеличава или намалява свободата на бъдещия избор.
Суверенитетът през XXI век вероятно няма да означава способността България да бъде независима от света. По-реалистичната цел е страната да не се оказва толкова зависима от една технология, един доставчик, един пазар или едно външно решение, че при промяна на международната среда да няма практически възможна алтернатива.
Този проблем отвежда анализа към най-трудната част от управленската програма. Всички нейни разчети – икономически растеж, инвестиции, бюджет, енергетика, социална политика – предполагат определена международна среда. Но между 2026 и 2030 г. тази среда може да бъде променена много по-бързо от способността на държавата да променя своите стратегии. Продължаващата война в Европа поставя въпрос, който стои над отделните секторни политики: как се планира развитието на една държава, когато самият мир вече не може да бъде приеман като неизменно условие на планирането?
Войната и мирът като предварително условие на всяка програма до 2030 г.
Управленската програма до 2030 г. е построена върху разбираемото допускане, че през следващите години България ще действа в международна среда, която позволява дългосрочно икономическо и социално планиране. Предвиждат се инвестиции, индустриална модернизация, нова енергийна инфраструктура, технологично развитие, реформа на образованието и здравеопазването. Всички тези политики изискват относително предвидими условия. Войната в Европа обаче поставя въпроса доколко подобна предвидимост може да бъде приемана за даденост.
Това не обезсилва програмата и не означава, че държавата трябва да замени политиката за развитие с политика, подчинена изцяло на сигурността. Подобен подход би създал друг дисбаланс. Проблемът е, че между 2026 и 2030 г. развитието и сигурността вече трудно могат да бъдат планирани отделно. Военната конфронтация влияе върху бюджетите, енергетиката, инвестициите, индустриалната политика, транспорта, технологиите и международната търговия. При по-сериозна ескалация това влияние може да стане определящо.
Затова въпросът за войната и мира заслужава място не само във външната и отбранителната политика. Той може да бъде разглеждан като хоризонтален риск за цялата управленска програма.
Тук би могло да се търси следващото равнище на нейното развитие.
Мирът вече не е просто фон на икономическата политика
В продължение на десетилетия европейските държави планираха икономическото си развитие при сравнително стабилно предположение: голяма междудържавна война на континента е малко вероятна. Това позволяваше огромна част от ресурсите да бъдат насочвани към социални системи, инфраструктура, образование и икономическа модернизация, докато разходите за отбрана в много страни оставаха относително ограничени.
Войната в Украйна промени тази среда. Европейските държави увеличават военните си разходи, разширяват отбранителното производство и инвестират в способности, които само преди няколко години не присъстваха със същата тежест в националното планиране. За България това създава ново бюджетно уравнение.
Всеки допълнителен ресурс за сигурност трябва да бъде намерен в същия бюджет, от който се финансират образование, здравеопазване, инфраструктура, социална политика и инвестиции. Ако международната среда наложи значително и продължително увеличение на отбранителните разходи, част от финансовите предпоставки на управленската програма могат да се променят.
Това не е аргумент срещу необходимите разходи за отбрана. Държава, която не може да защити сигурността си, трудно може да защити и икономическото си развитие. Въпросът е друг: програмата би станала по-устойчива, ако съдържа по-ясна представа как основните ѝ приоритети ще бъдат запазени при различни равнища на геополитическо напрежение.
Подобен подход би означавал не прогнозиране на войната, а подготовка за несигурността.
България има нужда от геополитически стрес тест
Финансовите институции проверяват устойчивостта си чрез сценарии, при които условията рязко се влошават. Сходна логика може да бъде приложена към една национална управленска програма.
Какво става с икономическите цели, ако енергията отново поскъпне значително? Как ще бъдат финансирани инвестиционните намерения при по-високи отбранителни разходи? Какво се случва с индустриалната стратегия, ако световните вериги за доставки се разделят още по-силно по геополитически линии? Как ще се промени транспортната инфраструктура, ако значението на Черноморския регион за сигурността продължи да нараства?
Тези въпроси не изискват непременно нови секторни стратегии. По-полезна би била система от алтернативни сценарии, спрямо които вече съществуващите политики да бъдат проверявани.
При относително стабилизиране на международната среда България би могла да насочи по-голям ресурс към икономическата и социалната модернизация. При продължителна конфронтация ще трябва да съчетава тези цели с по-висока цена на сигурността. При тежка ескалация приоритетите неизбежно ще бъдат пренаредени.
Една стратегическа програма не става по-слаба, когато признава подобна несигурност. Напротив, способността да се подготвят решения за различни възможни развития намалява риска първата сериозна външна криза да направи първоначалния план неприложим.
Войната променя и смисъла на индустриалната политика
В този контекст индустриалната амбиция на програмата придобива допълнително измерение. Производственият капацитет вече не е само икономически показател. В определени отрасли той се превръща в елемент на националната и съюзническата сигурност.
Това се отнася до отбранителната промишленост, но не само до нея. Енергетиката, електрониката, комуникациите, ремонтните способности, транспортът, фармацевтичното производство, хранителната сигурност и част от машиностроенето могат при сериозна криза да придобият стратегическо значение.
България има възможност да разглежда част от планираната индустриална модернизация и през този критерий. Не като милитаризация на икономиката, а като изграждане на производствена устойчивост.
Това е съществено разграничение. Ако индустриалната политика бъде прекалено тясно подчинена на непосредствената военна конюнктура, съществува риск ресурси да бъдат концентрирани в отрасли, чието дългосрочно гражданско приложение е ограничено. Ако въпросът за сигурността бъде напълно отделен от икономическата политика, може да се получи обратният проблем – страната да разполага с модерна икономика, но да остане зависима отвън за критични способности.
По-разумното решение е да се търсят производства и технологии с двойно приложение, които увеличават едновременно икономическата конкурентоспособност и устойчивостта при криза. Тук технологичната политика, науката, индустрията и националната сигурност могат да бъдат свързани много по-тясно.
Въпросът за мира е и въпрос за националния интерес
Съществува обаче още едно равнище, което не може да бъде сведено до подготовка за рискове.
България трябва да има собствено разбиране какъв международен резултат от настоящата конфронтация отговаря най-добре на дългосрочния ѝ интерес. Като член на ЕС и НАТО страната участва в общи позиции и носи съюзнически задължения. Това не премахва необходимостта българските институции постоянно да оценяват последствията от различните сценарии за самата България.
За държава с географското положение на България продължителната нестабилност в Черноморския регион има непосредствено значение. Тя засяга сигурността, транспорта, търговията, енергетиката, инвестиционния климат и отношенията със страни, които са важни за българската икономика.
Затова стремежът към мир не е абстрактна морална декларация и не предполага отказ от съюзнически ангажименти. Той може да бъде формулиран като национален интерес от международна среда, в която сигурността на държавите е защитена, а рискът от разширяване на военната конфронтация е ограничен.
Тук дипломацията придобива значение, което лесно остава на втори план в период на силово противопоставяне. България не разполага с ресурсите на големите сили и няма възможност сама да определя развитието на войната. Малката държава обаче не е лишена от дипломатическа роля. Тя може да участва във формирането на общите позиции, да защитава специфичните си регионални интереси, да поддържа канали за политически разговор и да подкрепя решения, които намаляват риска от разширяване на конфликта.
Така мирът може да бъде разглеждан не като алтернатива на сигурността, а като нейна най-устойчива форма.
Най-трудният сценарий е този, който никой не желае
Сериозната държавна стратегия трябва да мисли и за развитията, които политиката се стреми да предотврати. Това не означава създаване на обществен страх или приемане, че голяма военна ескалация е неизбежна. Означава признаване, че последиците от нея биха били толкова тежки, че дори малката вероятност заслужава предварителна подготовка.
Тук управленската програма може да бъде допълнена от по-силна връзка между гражданската защита, критичната инфраструктура, енергийните резерви, здравната система, киберсигурността, транспортната логистика и комуникациите. Част от тези политики съществуват и сега, но общата им устойчивост при едновременно възникване на няколко кризи е различен въпрос.
Пандемията показа колко бързо проблем, който изглежда секторен, може да промени цялата държавна политика. Военната криза би имала още по-широко въздействие. Затова устойчивостта трябва да се измерва не само по способността всяка система да функционира нормално, а и по способността няколко системи да продължат да работят едновременно при силен външен натиск.
Програмата до 2030 г. има нужда и от хоризонт отвъд 2030 г.
Разгледани заедно, субектността, легитимността, суверенитетът и геополитическият риск очертават различно равнище на управленския въпрос. Те не заменят конкретните политики в програмата и не обезценяват усилието да бъдат формулирани срокове, инвестиционни намерения и институционални реформи. Те показват условията, при които тези политики могат да запазят смисъла си, когато средата се променя.
Това може би е най-важната възможност за следващо развитие на програмата. България има нужда не само от план какво да постигне до края на мандата, а от механизъм, чрез който да разпознава навреме кога светът около нея е променил условията на този план.
Войната и мирът заемат особено място в подобна рамка, защото от тях зависят почти всички останали предпоставки. При мир икономическите грешки могат да бъдат поправяни, инвестициите отлагани, реформите преработвани, а пропуснатото време понякога наваксвано. Голямата военна ескалация може за кратък период да промени самата йерархия на националните цели.
Поради това политиката за мир не би трябвало да съществуват в различни концептуални пространства. За България до 2030 г. те са части от един и същи въпрос: как страната да модернизира държавата си, без да губи способността да защитава сигурността си, и как да укрепва сигурността си, без постепенно да превърне подготовката за конфликт в единствения хоризонт на собственото си бъдеще.
Добрата програма има нужда и от теория за държавата
Управленската програма до 2030 г. заслужава да бъде четена сериозно, защото зад множеството конкретни мерки се вижда опит държавата да възстанови способността си да поставя цели, да управлява ресурси и да влияе върху посоката на икономическото и общественото развитие. В предишния анализ разгледахме доколко този замисъл е вътрешно последователен, финансово възможен и институционално изпълним. Въпросите, възникнали след публикуването му, позволиха сега да се отиде едно равнище по-дълбоко.
Там вече не стои въпросът дали България има нужда от по-добра администрация, индустриална политика, технологична модернизация, реформа на публичните системи или по-ефективно управление на държавните ресурси. Необходимостта от тях трудно може да бъде оспорена. По-трудният въпрос е каква държава е способна да провежда подобни политики достатъчно дълго, последователно и независимо от неизбежните вътрешни и външни сътресения.
Отговорът отвежда отвъд административната ефективност.
Необходима е субектност – способност да бъдат формулирани собствени национални цели и да се запазва посоката отвъд един политически мандат. Необходима е легитимност – достатъчно обществено доверие, за да бъдат приемани и трудни решения, когато техният резултат не може да бъде видян незабавно. Необходим е реален суверенен капацитет – не изолация от съюзи и зависимости, а способност България да разполага с алтернативи и да защитава жизненоважните си интереси в рамките на тези зависимости. Необходима е и трезва оценка на международната среда, защото една програма до 2030 г. вече не може автоматично да приема мира, евтината сигурност и относително свободната глобална търговия за постоянни условия.
Тези четири равнища могат да бъдат разглеждани като естествено продължение на логиката, която вече присъства в програмата.
Ако правителството иска стратегическа държава, институционалният капацитет трябва да бъде свързан със субектността. Ако иска дълбоки реформи, административният инструментариум трябва да бъде подкрепен от обществена легитимност. Ако иска нова индустриализация, технологично развитие и енергийна сигурност, икономическата ефективност трябва да бъде съчетана със способността да се управляват критичните зависимости. Ако иска да планира България до 2030 г., трябва да има готовност част от предпоставките на това планиране да бъдат променени от международни процеси, върху които страната има ограничено влияние.
Тук може да бъде направена следващата крачка в развитието на самата управленска концепция: от програма за управление към стратегия за държавност.
Разликата е съществена. Управленската програма отговаря преди всичко на въпроса какво възнамерява да направи едно правителство в рамките на своя мандат. Стратегията за държавност трябва да отговори кои способности България не може да си позволи да загуби независимо от това кой управлява; кои национални цели изискват приемственост през няколко мандата; кои зависимости са допустими и кои създават прекалено голям риск; как страната действа при различни геополитически сценарии.
Подобна стратегия не би трябвало да бъде партийна. Ако бъде създадена като документ на една политическа сила, тя вероятно ще приключи политическия си живот заедно с нея. Смисълът би бил около ограничен брой жизненоважни въпроси да се търси достатъчно широко национално съгласие, което позволява различните управления да спорят за средствата, без при всяка смяна на властта да променят изцяло посоката.
Това би било особено ценно и за правителството на Румен Радев. Най-големият успех на програмата му не би бил през 2030 г. да отчете максимален брой изпълнени мерки. По-значим резултат би било част от започнатите политики да са придобили такава институционална и обществена устойчивост, че следващото управление да има основание да ги продължи, дори ако принадлежи към различна политическа традиция.
А над всичко остава въпросът за войната и мира.
България не може сама да прекрати голям международен конфликт и не може да определя поведението на великите сили. Но може да има ясно разбиране за собствените си интереси, да укрепва отбранителната си способност, да намалява критичните зависимости и едновременно с това да използва политическите и дипломатическите си възможности в подкрепа на среда, в която рискът от голяма европейска война намалява.
Защото развитието изисква сигурност, но истинската сигурност не може безкрайно да се изгражда единствено чрез подготовка за следващия конфликт.
Управленската програма до 2030 г. е начало на необходим разговор за това как България да бъде управлявана по-добре. Следващият разговор е още по-труден: как България от държава, която преимуществено се приспособява към променящия се свят, да се превърне в държава, която разбира собствените си дългосрочни интереси, разполага с достатъчно способности да ги защитава и знае какво иска да запази за поколенията след 2030 година.
